II SAB/Go 11/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Asesor sądowy Joanna Brzezińska (spr.) Protokolant Magdalena Tyniec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2007 r. sprawy ze skargi [...] na bezczynność Rady Powiatu w przedmiocie uchylenia uchwał podjętych na sesji w dniu [...]r. postanawia odrzucić skargę. W dniu [...] r. Rada Powiatu S. podjęła między innymi uchwały: - nr [...] w sprawie stwierdzenia wyboru Wiceprzewodniczących Rady Powiatu S., - nr [...] w sprawie stwierdzenia wyboru Starosty Powiatu S., - nr [...] w sprawie stwierdzenia wyboru Wicestarosty Powiatu S., - nr [...] w sprawie stwierdzenia wyboru członków Zarządu Powiatu S.. Pismem z dnia [...] r. A. K., na podstawie przepisu art. 87 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn.zm.), wezwał Radę Powiatu S. do usunięcia naruszenia prawa, wskazując, że nastąpiło ono: "w szczególności poprzez podjęcie w dniu [...] r. na [...] sesji Rady Powiatu w S., odbytej w dniach [...] i [...] r. uchwał stwierdzających wybory: wiceprzewodniczących Rady Powiatu, starosty Powiatu S., wicestarosty Powiatu S. oraz społecznych członków Zarządu Powiatu S." pod rygorem zaskarżenia uchwał do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, iż uchwały zostały podjęte z naruszeniem szeregu przepisów Statutu Powiatu tj. § 15 ust. 2, 4 i 6, § 26 ust. 2 i 3, § 27 ust. 1, 2 i 3. Nadto w dniu [...] zostały przeprowadzone wybory, mimo, że nie odwołano wcześniej żadnych osób, których te wybory dotyczyły. A. K. podniósł, że do tego czasu nie uprawomocniły się rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody [...]. W ocenie wnoszącego wezwanie, w sytuacji gdy nadal funkcjonował legalnie wybrany organ wykonawczy Powiatu S., oraz nie zmienił się status wiceprzewodniczących Rady Powiatu, przeprowadzenie wyborów i podjecie uchwał stwierdzających dokonanie tych wyborów nastąpiło z naruszeniem przepisów prawa tj. art. 14 ust. 4, art. 31 ust. 1 – 3 i 4 ustawy o samorządzie powiatowym. Wnioskodawca podał, że wskazane uchwały naruszają jego interes prawny i uprawnienia, w szczególności dlatego, iż zostały podjęte z naruszeniem prawa oraz wywierają negatywne skutki w zakresie pełnionej przez niego funkcji publicznej Starosty Powiatu S. i w zakresie jego stosunku pracy z wyboru. Wezwanie pozostało bez odpowiedzi. A. K. w dniu 2 lipca 2007 r. wniósł, za pośrednictwem Rady Powiatu w S., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność Rady Powiatu w przedmiocie usunięcia naruszenia prawa i uchylenia podjętych uchwał dotyczących wyboru wiceprzewodniczącego Rady Powiatu S., starosty Powiatu S. oraz społecznych członków Zarządu Powiatu S.. Skarżący wskazał, iż jako mieszkaniec Powiatu S., składa skargę na bezczynność Rady Powiatu we wskazanym zakresie, na podstawie art. 87 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie powiatowym i domaga się zobowiązania przez Sąd Rady Powiatu S. do usunięcia naruszenia prawa i uchylenia wskazanych uchwał. W uzasadnieniu skarżący wywiódł, że jego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i uchylenia wskazanych uchwał podjętych na [...] sesji Rady Powiatu S. skierowane do tego organu pozostało bez odpowiedzi, nie podjęto także żadnych uchwał eliminujących z obrotu prawnego wadliwe, w jego ocenie uchwały, do czego organ był obowiązany. Zdaniem strony uchwały te rażąco naruszają prawo oraz jego interes prawny jako członka samorządowej wspólnoty powiatowej. A. K. podniósł, że podczas [...] sesji Rady Powiaty S., po rozszerzeniu porządku obrad o rozstrzygnięcia personalne dotyczące wyboru członków organów powiatu, dokonano tego wyboru z rażącym naruszeniem prawa. Rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. stwierdzające wadliwość procedury zwołania sesji Rady Powiatu w dniu [...] r. skutkujące nieważnością podjętych uchwał personalnych dotyczących wyborów wiceprzewodniczących Rady Powiatu, Starosty Powiatu oraz członków Zarządu Powiatu, nie uprawomocniły się bowiem z uwagi na trwający tok postępowania odwoławczego przed właściwymi sądami administracyjnymi. Zdaniem skarżącego nie mogły one zatem wywołać skutku prawnego w postaci delegitymizacji ustanowionych uprzednio członków organów Powiatu. Skarżący wskazał, że powyższe akty nadzorcze zostały przez Powiat S. zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., a w chwili podjęcia objętych przedmiotową skargą uchwał tj. [...] r., wydane przez ten sąd orzeczenie nie było prawomocne, z uwagi na złożenie wniosku o jego pisemne uzasadnienie, które w tym czasie nie zostało jeszcze sporządzone. W tej sytuacji skarżący stwierdził, że nie zmienił się status osób uprzednio wybranych do władz Powiatu, a wybory nowych członków tych organów przeprowadzono z naruszeniem art. 14 ust. 4, art. 31 ust. 1 -4 ustawy o samorządzie powiatowym. Niezależnie od powyższego A. K. zarzucił, że uchwały podjęte na [...] sesji Rady Powiatu w dniach [...] i [...] r. rażąco naruszają statut Powiatu S.. Radnym nie dostarczono w ogóle materiałów związanych z nowymi punktami porządku obrad, w tym pozytywnie zaopiniowanych przez radcę prawnego projektów uchwał (§ 15 ust. 4), projekty uchwał nie zostały także przedłożone Przewodniczącemu Rady Powiatu w wymaganym terminie (§ 27 ust. 1 statutu) oraz przekazane Zarządowi Powiatu i przewodniczącym komisji w celu ich zaopiniowania, co stanowi naruszenie § 27 ust. 2 statutu. Skarżący wskazał także naruszenie zasady jawności sesji oraz fakt niepowiadomienia o przerwaniu obrad i ich kontynuowaniu w dniu [...] r. trzech radnych, którzy w dniu [...] 2007 r. jeszcze przed przyjęciem wniosku o przerwanie obrad, około godz. 23 opuścili sesje, czym naruszono § 15 ust. 2 w zw. z § 18 ust. 3 w zw. z § 21 ust. 1statutu. Uzasadniając normatywną podstawę swej skargi skarżący wskazał na stanowisko judykatury, zgodnie z którym bezczynność organu wyraża się zarówno brakiem podjęcia w przepisanym terminie obligujących dany organ czynności, jak i niewydaniem rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie. Odpowiadając na skargę Powiat S., reprezentowany przez Starostę, wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, iż nie odpowiedział na wezwanie radnego do usunięcia naruszenia prawa w terminie miesięcznym, gdyż w tym czasie nie było zaplanowanej sesji rady Powiatu. Podkreślono, iż zgodnie z art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie uniemożliwiło to radnemu wniesienia skargi. W ocenie Powiatu, wezwanie A. K. do usunięcia naruszenia prawa, jak i skarga na bezczynność są nieuzasadnione. W szczególności nie nastąpiło naruszenie wskazanych przepisów statutu Powiatu S. w zakresie zaniedbania obowiązku przekazania projektów uchwał w sprawach wprowadzonych do porządku obrad w trakcie trwania sesji, jak również braku osobnego powiadomienia radnych o dacie wznowieniu obrad po przerwie w sesji. Starosta wskazał, że wszyscy radni zostali prawidłowo powiadomieni o zwołaniu sesji, a radny opuszczając posiedzenie w trakcie jego trwania powinien sam zainteresować się jego dalszym przebiegiem. Odnośnie wyboru starosty, wicestarosty i członków zarządu mimo braku odwołania poprzedniego starosty, wskazano, że rada podjęła uprzednio uchwałę o zaniechaniu dalszych czynności procesowych związanych z rozstrzygnięciami nadzorczymi wojewody uznając je tym samym za zasadne. Rada odwołała jednocześnie, reprezentującym ją w przedmiotowej sprawie osobom pełnomocnictwa uznając, że zgodnie z orzeczeniem Wojewody , wybory, które miały miejsce w dniu [...] r. na drugiej sesji są nieważne i należy dokonać nowego wyboru wiceprzewodniczących Rady Powiatu, starosty Powiatu S., wicestarosty Powiatu S. oraz członków Zarządu Powiatu S., czego dokonała [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.), przywoływanej dalej jako "P.p.s.a.", sądu administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Jednocześnie w § 2 ustawodawca zawarł katalog form działalności administracji publicznej, podlegającej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne, która obejmuje zatem orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Należy zatem podkreślić, że wnoszenie skarg na bezczynność organów administracji jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy nie wydają one rozstrzygnięć w postępowaniu administracyjnym w sprawach szczegółowo wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy. Oznacza to co do zasady brak możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego bezczynności organów jednostek samorządu terytorialnego w wydawaniu aktów prawnych, określonych w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a, w szczególności w podejmowaniu skonkretyzowanych uchwał przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z przepisem art. 3 § 3 P.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Konkretyzację uprawnień kontrolnych sądów administracyjnych zawierają między innymi przepisy ustaw samorządowych, w szczególności art. 68 ust. 3, art. 81, art. 85 ust. 1, art. 87 ust. 1, art. 88 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn.zm.). Stosownie do art. 87 ust. 1 ww. ustawy każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skargę na taką uchwałę można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców powiatu, którzy na to wyrażą pisemną zgodę (art. 87 ust. 3 ustawy). Z kolei w myśl art. 88 ust. 1 tej ustawy, przepisy jej art. 87 stosuje się odpowiednio, gdy organ powiatu nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Oznacza to, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone bezczynnością organu powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej wbrew nakazowi prawnemu bądź też czynnościami prawnymi lub faktycznymi, które naruszają prawa osób trzecich, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia tego stanu, zaskarżyć bezczynność do sądu administracyjnego. Jak przy tym wynika z art. 88 ust. 2 ustawy, w wypadku uznania skargi za zasadną sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko powiatu. Oznacza to, że norma prawna zawarta w art. 88 ustawy o samorządzie powiatowym stanowi przepis szczególny przewidujący kognicję sądu administracyjnego, o którym mowa w art. 3 § 3 P.p.s.a. W doktrynie ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym skarga wnoszona na podstawie art. 88 ust. 1 w zw. z art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym (odpowiednio art. 101 i 101a ustawy o samorządzie gminnym), może dotyczyć bezczynności organów powiatu w zakresie działalności uchwałodawczej tylko w takim zakresie, w jakim przepisy prawa nakładają na organy jednostki samorządu terytorialnego obowiązek podjęcia stosownej uchwały, zarządzenia (vide B. Popielak w artykule Skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organów jednostek samorządu terytorialnego, CASUS 2005/1/19). Tym samym nie można utożsamiać "bezczynności organu powiatu" w rozumieniu art. 88 ust. 1 ww. ustawy, z brakiem podjęcia działań zmierzających do podjęcia uchwały regulującej określone zagadnienie z zakresu administracji publicznej, czy też wyeliminowania z obrotu prawnego (uchylenia) uchwały tego organu, chyba że nakaz taki wynikałby z przepisu prawa. W pierwszej kolejności należy zatem ustalić istotę i przedmiot skargi A. K.ego. Z pisma skarżącego z dnia [...] r. skierowanego do Rady Powiatu S. wynika, że na podstawie przepisu art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, wezwał on Radę do usunięcia naruszenia prawa, które w jego ocenie nastąpiło: "w szczególności poprzez podjęcie w dniu [...] r. na [...] sesji Rady Powiatu w S., odbytej w dniach [...] i [...] r. uchwał stwierdzających wybory: wiceprzewodniczących Rady Powiatu, starosty Powiatu S., wicestarosty Powiatu S. oraz społecznych członków Zarządu Powiatu S.. Z treści powyższego wezwania, a w dalszej kolejności także skargi oraz oświadczenia pełnomocnika złożonego na rozprawie wynika, iż skarżący oczekiwał, że "usunięcie naruszenia prawa" nastąpi poprzez uchylenie przez Radę Powiatu S. kwestionowanych przez niego uchwał. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lipca 2007 r. A. K. wskazuje, że dotyczy ona bezczynności Rady Powiatu S. "w przedmiocie usunięcia naruszenia prawa i uchylenia podjętych uchwał dotyczących wyboru wiceprzewodniczącego Rady Powiatu S., starosty Powiatu S. oraz społecznych członków Zarządu Powiatu S.". Skarżący wniósł jednocześnie o zobowiązanie przez Sąd Rady Powiatu S. do usunięcia naruszenia prawa i uchylenia wskazanych uchwał. Odpowiadając na wezwanie Sądu skarżący pismem z dnia 4 października 2007 r. ponownie wskazał, że przedmiot skargi stanowi bezczynność Rady Powiatu S. w spełnieniu "obowiązku podjęcia uchwał uchylających uchwały podjęte na [...] sesji Rady Powiatu S." personalne dotyczące wyboru członków organu powiatu. Skarżący wskazał uchwały nr [...] i [...] w sprawie wstąpienia kandydatów z okręgu nr 2 i 3 na miejsce radnych Rady Powiatu S., których mandat wygasł, nr [...] w sprawie stwierdzenia wyboru Wiceprzewodniczących Rady Powiatu S., nr [...] w sprawie stwierdzenia wyboru Starosty Powiatu S., nr [...] w sprawie stwierdzenia wyboru Wicestarosty Powiatu S., nr [...] w sprawie stwierdzenia wyboru członków Zarządu Powiatu S.. Także na rozprawie w dniu 10 października 2007 r. pełnomocnicy skarżącego jednoznacznie i stanowczo potwierdzili, iż przedmiot zaskarżenia w przedmiotowej sprawie stanowią nie uchwały Rady Powiatu S. z dnia [...] r., ale bezczynność tego organu polegającą na nieusunięciu naruszenia prawa i interesu prawnego skarżącego (na skutek wezwania) poprzez uchylenie wskazanych wyżej uchwał. Podkreślenia wymaga fakt, iż dysponentem skargi jest skarżący. To skarga uprawnionego podmiotu inicjuje postępowanie sądowoadministracyjne, a jednocześnie zakreśla przedmiot sprawy rozpoznawanej następnie przez Sąd. Tym samym Sąd nie może dowolnie interpretować przedmiotu zaskarżenia, ani też go modyfikować. Po myśli przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy (określonej przez stronę skarżącą) nie będąc jedynie związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dodatkowo należy wskazać, iż po zawiśnięciu przed sądem sporu, to jest po przekazaniu przez organ sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, nie jest dopuszczalne rozszerzenie jej zakresu. Skoro zatem skarżący chce wnieść skargę dotyczącą kolejnego aktu, czy też bezczynności organu w innym zakresie, zobowiązany jest, po wyczerpaniu właściwego dla danego aktu trybu, wnieść osobną skargę. W szczególności w sytuacji gdy skarga dotyczy uchwał organów jednostki samorządu terytorialnego lub bezczynności takiego organu, niedopuszczalne jest rozszerzenie skargi po jej skutecznym wniesieniu poprzez zakwestionowanie kolejnych aktów prawnych, w stosunku do których uprzednio nie wyczerpano trybu wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, czy też usunięcia stanu bezczynności. Mając na uwadze powyższe należało przyjąć, że przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowi bezczynności Rady Powiatu S. w przedmiocie nieusunięcia wskazanego przez skarżącego naruszenia prawa poprzez uchylenie, podjętych w dniu [...] r., uchwał w sprawie stwierdzenia wyboru: Wiceprzewodniczących Rady Powiatu S. (uchwała nr [...]), starosty Powiatu S. (nr [...]), Wicestarosty Powiatu S. (nr [...]) oraz członków Zarządu Powiatu S. (nr [...]). Na podstawie akt sprawy Sąd zważył jednocześnie, iż w niniejszej sprawie nie stanowiły przedmiotu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, ani też skargi uchwały bądź bezczynność w uchyleniu uchwał Rady Powiatu S. z [...] r. nr [...] i [...]. Powyższe oznacza jednocześnie, że w niniejszej sprawie nie podlega ocenie Sądu zgodność z prawem oraz procedura podjęcia uchwał Rady Powiatu S. z dnia [...] r., których uchylenia jako niezgodnych z prawem domagał się w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa skarżący. A. K., reprezentowany przez profesjonalnych pełnomocników, nie zaskarżył bowiem bezpośrednio uchwał Rady Powiatu, lecz bezczynność tego organu polegającą w jego ocenie na "niewykonaniu" wezwania do usunięcia naruszenia prawa i niepodjęciu uchwał uchylających kwestionowane uchwały. Zgodnie z przepisem art. 163 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483), samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych, przy czym samodzielność jednostek samorządu terytorialnego, wyposażonych w osobowość prawną, podlega ochronie sądowej (art. 165 Konstytucji RP). Podkreślenia wymaga fakt, iż wprawdzie działalność samorządu terytorialnego została poddana nadzorowi organów państwa, jednakże jedynie z punktu widzenia legalności (art. 171 ust. 1 Konstytucji RP). Szczegółowy tryb i formy nadzoru określone zostały nie w Konstytucji, lecz w ustawach tzw. "samorządowych". Uregulowanie takie zgodne jest także z normą art. 8 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz.U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607), zgodnie z którą wszelka kontrola administracyjna działalności społeczności lokalnych powinna w zasadzie mieć na celu jedynie zapewnienie przestrzegania prawa i zasad konstytucyjnych. W ust. 3 wskazano ponadto, że kontrola ta powinna być sprawowana z zachowaniem proporcji między zakresem interwencji ze strony organu kontroli a znaczeniem interesów, które ma on chronić. Podkreślenia wymaga fakt, iż żaden przepis prawa nie obliguje generalnie rady powiatu do uchylenia własnej uchwały nawet w przypadku, gdy w istotny sposób narusza ona obowiązujący porządek prawny. W szczególności nie sposób wskazać normy prawnej, która w okolicznościach przedmiotowej sprawy, nakładałaby na radę powiatu obowiązek uchylenia uchwał o wyborze poszczególnych członków organów powiatu, na skutek wezwania skarżącego. Ustawodawca wprowadził bowiem inny system kontroli nad legalnością działalności komunalnej. Służy temu tryb nadzoru sprawowany przez właściwe organy w myśl przepisów rozdziału 8 ustawy o samorządzie powiatowym, gdzie przewidziano także katalog różnorodnych środków nadzoru. W przypadku sprzeczności uchwały organu powiatu z prawem o jej nieważności lub wydaniu z naruszeniem prawa "orzeka" zatem organ nadzoru (art. 79 ust. 1 i 4) lub sąd administracyjny na skutek skargi organu nadzoru (art. 81 ust. 1 ww. ustawy). Ponadto każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego (art. 87 ust. 1 ww. ustawy). W przypadku uwzględnienia takiej skargi sąd stwierdza nieważność uchwały, albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). W kontekście wniosku skargi, podkreślenia wymaga także fakt, że w takiej sytuacji Sąd nie jest uprawniony do nałożenia na radę powiatu obowiązku uchylenia własnej uchwały. Sądy administracyjne nie zostały bowiem przez ustawodawcę wyposażone w kompetencje organów nadzoru nad samorządem terytorialnym, lecz jedynie w przypadkach i na zasadach wskazanych w przepisach szczególnych, sprawuję kontrolę zgodności z prawem pewnych form działania lub przypadków bezczynności organów tych jednostek oraz organów nadzoru. Bezzasadne jest zatem stanowisko skarżącego, zgodnie z którym wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, poprzedzające wniesienie przez obywatela skargi powszechnej, na podstawie przepisu art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, rodzi po stronie organu powiatu obowiązek "usunięcia" wskazanego w wezwaniu naruszenia prawa, w szczególności poprzez uchylenie wadliwej uchwały. W konsekwencji oznacza to, że w sytuacji gdy rada powiatu nie uchyli uchwały po wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, nie pozostaje w tym zakresie w "bezczynności", w rozumieniu przepisów art. 88 ust. 1 w zw. z art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Należy bowiem wskazać skarżącemu, iż skarga na uchwałę rady powiatu oraz skarga na niewykonanie przez organ powiatu czynności nakazanej prawem (bezczynność) stanowią odrębne instytucje procesowe. Potwierdza to wykładnia przepisów art. 87 i 88 ustawy o samorządzie powiatowym, gdzie instytucje te uregulowano oddzielnie, a w regulacji art. 88 przewidziano jedynie odpowiednie stosowanie przepisu art. 87 dotyczącego skargi na uchwałę organu powiatu. Podstawową zasadą instytucji skargi na bezczynność jest ochrona strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Uznając zatem skargę na bezczynność organu za zasadną, zgodnie z art. 149 P.p.s.a., sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w terminie przez siebie wskazanym. Sąd może orzekać jedynie o obowiązku wydania aktu w przedmiotowej sprawie, nie może natomiast nakazywać organowi sposobu rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach i obowiązkach skarżącego (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2006 r. sygn. akt VI SAB/Wa 12/06 Lex nr 264405, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 sierpnia 2004 r. sygn. akt II SAB/Gd 48/04, ONSAiWSA 2005 r., Nr 2, poz. 40). Także w przypadku skarg na bezczynność, o których mowa w art. 88 ustawy o samorządzie powiatowym, sąd może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko powiatu. W sprawie niniejszej Sąd nie ma takiej możliwości, skoro uchylenie przez radę powiatu we własnym zakresie uchwał o wyborze nie jest obowiązkowe. W ocenie Sądu, niedopuszczalna byłoby zwłaszcza, nieznajdująca oparcia w powszechnie obowiązujących przepisach prawa, ingerencja sądu w samodzielność jednostki samorządu terytorialnego - poprzez zobowiązanie rady powiatu do uchylenia jej uchwały. W świetle powyższego należy uznać, że niedopuszczalna jest skarga na bezczynność rady powiatu w przedmiocie usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie uchwał o wyborze wiceprzewodniczących rady powiatu, starosty, wicestarosty oraz członków zarządu powiatu. Skarga taka podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna z innych przyczyn na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), bez merytorycznego rozpatrzenia jej zasadności.