II SAB/Go 120/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Rogalski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 listopada 2021 r. sprawy ze skargi R.A. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Zakładu Karnego do załatwienia wniosku R.A. z dnia [...] r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności, II. stwierdza, że bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. w pozostałej części skargę oddala. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2020 r. R.A. zwrócił się do Dyrektora Zakładu Karnego o udostępnienie informacji publicznej poprzez wyszczególnienie na piśmie wszystkich aktualnie obowiązujących zarządzeń, wytycznych i instrukcji Dyrektora Zakładu Karnego, podając ich numer, datę wydania i jakich spraw dotyczą. W odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. Dyrektor Zakładu Karnego poinformował skarżącego, iż żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Wykaz wydanych zarządzeń, instrukcji oraz wytycznych – jeżeli jest prowadzony w jednostce penitencjarnej – nie stanowi informacji publicznej a jedynie dokument związany z jego wewnętrzną organizacją. Taki przymiot posiada również większość zarządzeń, instrukcji oraz wytycznych dyrektorów jednostek penitencjarnych – poza zarządzeniem w sprawie ustalenia porządku wewnętrznego, którego kopia jest dostępna w każdej celi mieszkalnej. Ponadto, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wyjaśnił, iż informacje tego typu stanowią dokumentację wewnętrzną organu, służą potrzebom dysponujących nimi podmiotów publicznych, mają wyłącznie charakter organizacyjny, porządkowy i nie podlegają udostępnieniu w trybie przewidzianym przez ustawę o dostępie do informacji publicznej. Pismem z dnia [...] czerwca 2021 r. R.A. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w zakresie udostępnienia informacji publicznej objętej m.in. wnioskiem z dnia [...] listopada 2020 r., zarzucając naruszenie przepisów normujących dostęp do informacji publicznej oraz wnosząc o stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o wymierzenie organowi grzywny, o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, a także o zobowiązanie organu do udostępnienia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zakładu Karnego wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Zarządzeniem z dnia 23 września 2021 r. skargi R.A. zawarte w piśmie z dnia [...] czerwca 2021 r. zostały rozdzielone w ten sposób, iż przedmiot rozpoznania w sprawie niniejszej stanowi skarga na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem datowanym na [...] listopada 2020 r., natomiast skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z pozostałymi wnioskami wymienionymi w tym piśmie będą podlegać odrębnemu rozpoznaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się częściowo zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśli art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej w skrócie p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje m.in. bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w ustawie. Bezczynność ma miejsce w sytuacji, w której dany podmiot mimo ciążącego na nim obowiązku, w terminie ustalonym przez przepisy prawa nie podjął jakichkolwiek czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, lecz nie zakończył go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podjął właściwej czynności. Wniesienie skargi na tak rozumianą bezczynność jest uzasadnione nie tylko w razie niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale również w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie ocenił, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, tzn. nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. czy też (w poprzednio obowiązującym stanie prawnym) uprzednie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (wyroki NSA z 30 listopada 2011 r., I OSK 1991/12, z 24 maja 2006 r., I OSK 601/05; postanowienie NSA z 23 kwietnia 2010 r., I OSK 646/10, orzeczenia.nsa.gov.pl). Postępowanie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie toczy się w trybie unormowanym w Kodeksie postępowania administracyjnego, poza wyjątkami wskazanymi w art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. oraz wynikającym z regulacji art. 15 ust. 2 tej ustawy. Dlatego też skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Zasady tej nie zmieniło wprowadzenie do art. 37 k.p.a. i art. 52 § 2 p.p.s.a. z dniem 1 czerwca 2017 r. – mocą ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) nowego środka zaskarżenia bezczynności lub przewlekłości postępowania organu w postępowaniu administracyjnym w postaci ponaglenia, w miejsce dotychczas stosowanego w takich przypadkach zażalenia albo wezwania do usunięcia naruszenia prawa (wyrok NSA z 21 listopada 2019 r., I OSK 4287/18). Wprawdzie dodany wówczas przez ustawodawcę art. 53 § 2b p.p.s.a. mógłby sugerować, że każda skarga na bezczynność lub przewlekłość niezależnie od rodzaju sprawy, której ona dotyczy, powinna zostać poprzedzona ponagleniem, to jednak mając na uwadze, że ponaglenie jest środkiem prawnym uregulowanym w k.p.a., przepis ten znajduje zastosowanie tylko w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłość, toczących się w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Sprawa w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie jest natomiast sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Tryb udostępniania informacji w całości reguluje ustawa o dostępie do informacji publicznej. Zawarte w niej odesłanie do przepisów k.p.a. jest bardzo wąskie i dotyczy wyłącznie wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji i decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 2 u.d.i.p.). Stąd w sprawach z zakresu informacji publicznej nie może mieć zastosowania ta część art. 53 § 2b p.p.s.a. w której mowa, że skarga na bezczynność lub przewlekłość "może być wniesiona (...) po wniesieniu ponaglenia". Przepis ten należy interpretować w ten sposób, że ponaglenie jest wymagane wówczas, gdy sprawa objęta skargą na bezczynność lub przewlekłość prowadzona jest w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego lub przy ich zastosowaniu (por. wyrok NSA z 28 stycznia 2020 r., I OSK 2433/18). Wobec powyższego wniesiona w niniejszej sprawie skarga jest dopuszczalna i podlega merytorycznemu rozpoznaniu. W niniejszej sprawie Sąd orzekał w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres podmiotowy – wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Powołana ustawa stanowi rozwinięcie i realizację konstytucyjnej oraz konwencyjnej zasady obywatelskiego dostępu do informacji publicznej, wedle której informacja publiczna jest jawna i dostępna, poza sytuacjami ograniczenia jawności w drodze ustaw lub w związku z ochroną prywatności. W myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. do udostępniania informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności m.in. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty przez użycie zwrotu "w szczególności". Sprawia to, że dostęp do informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich lub jest w ich posiadaniu. Za takowe uznaje się bowiem wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. W myśl art. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1064 ze zm.) dalej w skrócie u.s.w. Służba Więzienna jest umundurowaną i uzbrojoną formacją apolityczną podległą Ministrowi Sprawiedliwości, posiadającą własną strukturę organizacyjną. Służba Więzienna realizuje na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 53 ze zm.) zadania w zakresie wykonywania tymczasowego aresztowania oraz kar pozbawienia wolności i środków przymusu skutkujących pozbawieniem wolności. Zgodnie z art. 7 pkt 3 u.s.w. organem Służby Więziennej jest dyrektor zakładu karnego. Jednostkami organizacyjnymi Służby Więziennej są m. in. zakłady karne (art. 8 ust. 1 pkt 3 u.s.w.). Z kolei koszty związane z funkcjonowaniem Służby Więziennej są pokrywane z budżetu państwa (art. 6 u.s.w.). W myśl art. 13 ust. 1 u.s.w. zakładem karnym kieruje dyrektor. Do zakresu działania dyrektora zakładu karnego należy m.in. realizacja zadań wynikających z innych ustaw (art. 13 ust. 2 pkt 7 u.s.w.). W świetle treści powyższych przepisów Dyrektor Zakładu Karnego spełnia przesłanki do uznania go za podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność wskazanego wyżej organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej, wynikającej z wniosku skarżącego z [...] listopada 2020 r., a dotyczącego wyszczególnienia wszystkich aktualnie obowiązujących zarządzeń, wytycznych i instrukcji Dyrektora Zakładu Karnego (numer, data wydania, jakich spraw dotyczą). Z uwagi na sposób sformułowania wniosku, a także z uwagi na sposób sformułowania odpowiedzi na wniosek (w myśl której wykaz takich zarządzeń, instrukcji, wytycznych – o ile istnieje – stanowi dokumentację wewnętrzną), istotne znaczenie ma treść art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f) u.d.i.p., w myśl którego udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym m.in. o prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych. Skarżący wskazał we wniosku, iż zwraca się o wyszczególnienie wszystkich aktualnie obowiązujących zarządzeń, wytycznych i instrukcji dyrektora wskazanej wyżej placówki penitencjarnej, przy czym nie zażądał udostępnienia ich treści. Skoro zgodnie ze wskazanym wyżej przepisem informacja o funkcjonujących w podległej danemu organowi jednostce organizacyjnej rejestrach czy ewidencjach stanowi informację publiczną, za niezasadne należy uznać twierdzenie organu, iż takie rejestry, ewidencje czy wykazy związane są z wewnętrzną organizacją i działalnością jednostki i nie podlegają udostępnieniu w trybie przepisów o informacji publicznej (por. wyrok NSA z 26 października 2018 r., I OSK 2678/16). Dodatkowo należy mieć na uwadze, iż przynajmniej część zarządzeń czy instrukcji, o których wyszczególnienie skarżący się zwracał, może dotyczyć ustawowych obowiązków czy uprawnień osadzonych (np. na podstawie upoważnień zawartych w ustawie konkretyzować sposób realizacji tych obowiązków i uprawnień – zarządzenie w sprawie porządku wewnętrznego, instrukcje dotyczące zasad odwiedzin, realizacji paczek itp.). Stanowi to dodatkowy argument przemawiający za zakwalifikowaniem informacji o takich dokumentach, w tym dotyczących ich ewidencji, rejestrów czy wykazów, jako informacji publicznej. Odnosząc się do argumentacji organu zawartej w udzielonej skarżącemu odpowiedzi na wniosek oraz w odpowiedzi na skargę na temat dokumentów o charakterze wewnętrznym wskazać należy, iż przywołane przez organ na jej poparcie wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczą innych kwestii (księgi wejść i wyjść, protokołów posiedzeń komisji, wewnętrznej korespondencji mailowej w jednostce organizacyjnej itp.). Tym samym argumentacja ta nie mogła wpłynąć na sposób rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Jako bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej traktuje się nie tylko niezałatwienie wniosku, ale jak wynika z orzecznictwa sądowego, również udostępnienie informacji niepełnej czy nieadekwatnej do wniosku (vide: wyrok WSA w Szczecinie z 10 stycznia 2013 r. II SA/Sz 51/12). W świetle powyższych rozważań, skarga podlegała uwzględnieniu w zakresie dotyczącym udostępnienia informacji publicznej, gdyż Dyrektor Zakładu Karnego udzielając odpowiedzi w sposób niepełny, nie załatwił wniosku we właściwy sposób, co prowadzi do konkluzji, że w dacie wniesienia skargi organ pozostawał bezczynny. Z uwagi na powyższe zobowiązano organ do załatwienia wniosku skarżącego w określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych organowi (pkt I wyroku). Organ powinien załatwić wniosek skarżącego, czy to poprzez udzielenie żądanej informacji, czy to poinformowanie, gdzie objęte wnioskiem zestawienie zostało opublikowane (o ile taka publikacja miała miejsce, np. w Biuletynie Informacji Publicznej), poinformowanie, iż udostępnienie żądanego wyszczególnienia jest niemożliwe z innych względów (np. z powodu braku rejestru, ewidencji, wykazu takich dokumentów), ewentualnie poprzez wydanie stosownej decyzji administracyjnej, o ile zachodzą ku temu ustawowe przesłanki. Jednocześnie w ocenie Sądu stwierdzony stan bezczynności w załatwieniu przedmiotowego wniosku nie miał charakteru rażącego naruszenia prawa. Zachowanie podmiotu zobowiązanego w kontrolowanej sprawie świadczyło o błędnej interpretacji prawa, jednak nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą ustawy o dostępie do informacji publicznej. Natomiast rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wnioskodawcy, jaskrawego braku woli załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia. Taka sytuacja szczególna w badanej sprawie nie zaistniała. Z tych też względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a p.p.s.a., orzekł jak w pkt II sentencji wyroku. Ponadto Sąd nie przychylił się do wniosku skarżącego o wymierzenie organowi grzywny w związku z zaistniałą w sprawie bezczynnością. Należy bowiem zwrócić uwagę, że z literalnej wykładni art. 149 § 2 p.p.s.a., wynika, iż wymierzenie takiej grzywny zależy od uznania sądu (może nastąpić z urzędu, bez wniosku strony). Ponadto należy mieć na względzie, iż środek ten powinien być stosowany z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach bezczynności w załatwieniu sprawy. Tym samym chodzi o sytuacje, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Ponadto musi istnieć uzasadniona obawa, że bez dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. W niniejszej sprawie nie zachodziły podstawy do stwierdzenia, że bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa, co wykluczało celowość wymierzenia organowi grzywny. W konsekwencji skargę w tej części, jak również w zakresie żądania zasądzenia kosztów postępowania (skarżący nie poniósł w niniejszej sprawie kosztów wymienionych w art. 205 § 1 i § 2 p.p.s.a.) oddalono w oparciu o treść art. 151 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). S.WSA J. Piątek S.WSA K. Rogalski S.WSA J. Jaśkiewicz