II SAB/Go 131/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Asesor WSA Jarosław Piątek (spr.) Protokolant referent stażysta Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi T.W. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wójta Gminy do załatwienia wniosku skarżącego T.W. z dnia [...] r., II. stwierdza, że Wójt Gminy dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżącego T.W. kwotę 237 (dwieście trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi jest bezczynność Wójta Gminy w zakresie udzielenia informacji publicznej. Z akt sprawy wynika, że T.W. w dniu 31 sierpnia 2017 r. wysłał za pośrednictwem poczty elektronicznej na adres poczty e-mail: [...] wniosek o udostępnienie informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej w następującym zakresie: 1. Jaka kancelaria prawna sprawuje obsługę prawną Gminy?; 2. Jaka jest wysokość miesięcznego wynagrodzenia umownego brutto kancelarii prawnej z tytułu świadczenia obsługi?; 3. Kiedy zaczęła się i kiedy kończy umowa na obsługę prawną tej kancelarii na obsługę prawną Gminy?; 4. Czy w/w kancelaria została wyłoniona w trybie ustawy Prawo zamówień publicznych?. Do dnia 14 września 2017 r. skarżący nie otrzymał odpowiedzi. W dniu 27 października 2017 r. Skarżący reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika M.B. wniósł skargę na bezczynność Wójta Gminy w sprawie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W skardze zarzucił naruszenie art. 1, 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2016 r., poz. 1764, dalej: "u.d.i.p.") poprzez nieudostępnienie informacji publicznej i wniósł o: 1) zobowiązanie organu – Wójta Gminy do rozpatrzenia wniosku skarżącego T.W. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności, 2) zasądzenie od organu – Wójta Gminy na rzecz Skarżącego wszelkich kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm postępowania, w tym również opłaty od pełnomocnictwa, 3) na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369; dalej: "p.p.s.a.") o rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym oraz o dopuszczenie i dołączenie do akt sprawy złożonych dokumentów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podał, że do dnia złożenia skargi organ nie wiedział o złożonym wniosku. Z danych ustalonych przez obsługę informatyczną Gminy wynika, że wiadomość została potraktowana przez serwer jako tzw. spam i umieszczona została w katalogu wiadomości "śmieci". O fakcie wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej organ powziął wiadomość dopiero z treści skargi. Organ podniósł, że strona skarżąca nie dołączyła dowodu potwierdzającego doręczenie organowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej, brak jest dowodu odczytania przedmiotowego wniosku, a z załączonego dokumentu w postaci danych teleadresowych gminy nie wynika fakt doręczenia wniosku. Zdaniem organu w ustawowym terminie udzielił on wszystkich niezbędnych informacji w dniu 7 listopada 2017 r. i pismo zostało wysłane na wskazany przez skarżącego adres mailowy, a ponadto drogą pocztową. Ponadto argumentując swoje stanowisko organ wskazał, że wniosek skarżącego nie został złożony drogą elektroniczną, a wnoszący nie sygnował go tzw. bezpiecznym podpisem elektronicznym. Według organu sam wydruk e-maila nie jest dowodem skutecznego wniesienia wniosku o dostęp do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). Kontrola ta – w myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. – obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego przepisu. Stosownie zaś do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 (albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a): 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Należy również podkreślić, że w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dodatkowo, w przypadku rozpoznawania skargi na bezczynność organu, sąd bierze pod uwagę sytuację istniejącą w dniu orzekania. Jakkolwiek przepisy p.p.s.a. nie określają, na czym polega stan bezczynności organów administracji publicznej, to w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie zgodnie przyjmuje się, że ze stanem tym mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Podkreślić należy, że bezczynność w zakresie wniosku o udostępnienie informacji, złożonego w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, może być skutecznie zarzucona wyłącznie podmiotowi, na którym – zgodnie z art. 4 u.d.i.p. - ciąży ustawowy obowiązek udostępniania informacji publicznej, i tylko wówczas, gdy informacja objęta skierowanym do takiego podmiotu wnioskiem stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p.. Wójt Gminy jest podmiotem zobowiązanym do udzielania posiadanych informacji publicznych. Zgodnie bowiem z treścią art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej. Przy czym, organami władzy publicznej w rozumieniu powołanego przepisu są też organy samorządu terytorialnego, a więc organy gminy, powiatu i województwa (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka – Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r., str. 94). Z kolei, jak wynika to z art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Udostępnieniu podlega treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. W pojęciu informacji publicznej mieści się zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i tych, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Przykładowy katalog informacji publicznych zawiera art. 6 ustawy. Użycie słów "w szczególności" w treści przedmiotowego przepisu wskazuje, że nie jest to katalog zamknięty. Zgodnie z jego treścią udostępnieniu podlega między innymi informacja o podmiotach obowiązanych do udostępniania informacji publicznej, w tym o przedmiocie działalności i kompetencjach oraz majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c i f); o zasadach ich funkcjonowania, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a); jak również o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c). Uwzględniając powyższe uznać należy, że żądane przez skarżącego informacje dotyczące umowy o obsługę prawną gminy dotyczą w/w spraw i mają co do zasady charakter informacji publicznej. Stanowią bowiem istotną informację o działalności podmiotu publicznego, w tym sposobie wydatkowania majątku publicznego i przestrzeganiu zasady jawności gospodarowania środkami publicznymi (vide: wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2014 r., I OSK 1741/13, wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 2 kwietnia 2015 r., IV SAB/Wr 12/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując, w niniejszej sprawie mamy do czynienia z podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji, zaś sama informacja jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy. Oznacza to, iż organ zobowiązany był rozpoznać wniosek o udostępnienie wskazanych we wniosku informacji w trybie ustawy poprzez udzielenie żądanej informacji lub odmowę jej udostępnienia, ewentualnie w innych formach przewidzianych przez przepisy ustawy. Na gruncie ustawy udostępnienie informacji publicznej następuje bowiem co do zasady bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Jeśli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany powiadamia o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Z kolei, jeśli podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, udostępnienie informacji następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku albo wycofa wniosek (art. 15 ust. 2 ustawy). Z akt sprawy wynika, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej skarżący złożył za pośrednictwem poczty elektronicznej w dniu 31 sierpnia 2017 r. Zdaniem Sądu, wbrew stanowisku organu wniosek ten został złożony prawidłowo. W ustawie o dostępie do informacji publicznej nie ma wskazania jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku (poza utrwaleniem go w formie pisemnej) a w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ustalono, że za wniosek pisemny uznać również należy przesłanie zapytania pocztą elektroniczną (e-mail) i to nawet wtedy, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2009 r., I OSK 1277/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei, do obowiązków organu administracji publicznej, który pomimo istniejącego obowiązku, nie posiada elektronicznej skrzynki podawczej na platformie ePUAP należy taka konfiguracja poczty elektronicznej, w tym filtrów antyspamowych oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej organu aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na ten adres podań (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2015 r., I OSK 1968/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym bardziej, że z § 9 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych podmiotom publicznym (Dz.U. nr 206, poz. 1216 ze zm.) wynika, że przesyłki skierowane na adres poczty elektronicznej podmiotu publicznego traktuje się jako przesyłki złożone w trybie niewymagającym potwierdzenia wniesienia podania. Podanie bowiem do powszechnej wiadomości adresu poczty elektronicznej przez organ należy traktować jako jego zobowiązanie, że wiadomości wysłane na ten adres będą odbierane (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2015 r., I OSK 2897/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednostka ma prawo działać w zaufaniu do władzy publicznej i oczekiwać, że skoro organ podaje do publicznej wiadomości adres swojej poczty elektronicznej to będzie odbierał listy skierowane na ten adres, w tym także trafiające do "skrzynki SPAM" (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2015 r., I OSK 2897/15, orzeczenia.nsa.gov.pl). Wadliwe działanie systemu komputerowego skutkujące błędnym zakwalifikowaniem wiadomości zawierającej wniosek skarżącego jako "SPAM", nie usprawiedliwia organu. Jak bowiem podkreśla się w orzecznictwie sądowym, do obowiązków organu administracji publicznej, jak też i innych podmiotów wykonujących zadania publiczne, należy taka konfiguracja poczty elektronicznej, w tym filtrów antyspamowych, oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej, aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na ten adres podań, wobec prawnej dopuszczalności ich wnoszenia także drogą elektroniczną. Jednostka ma bowiem prawo działać w zaufaniu do podmiotu podającego publicznie adres i oczekiwać, że skoro podany zostaje do publicznej wiadomości adres poczty elektronicznej, to kierowana na ten adres poczta będzie odbierana, w tym także trafiające do "skrzynki SPAM" (zakwalifikowanie listu jako spam nie oznacza bowiem automatycznie, że podlega on usunięciu). Odmienne zapatrywanie czyniłoby w praktyce prawo do wnioskowania o informację publiczną za pomocą poczty elektronicznej (e-mail) iluzorycznym, którego skuteczność zależna byłaby od arbitralnej woli organu (por. postanowienia NSA z dnia 10 września 2015 r., I OSK 1968/15 i z dnia 3 listopada 2015 r., I OSK 1940/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Skutki trudności, błędów czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez organy administracji publicznej oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi organami (np. poczty elektronicznej, systemu ePUAP) nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 lutego 2017 r., I OSK 1876/15). Nie może budzić zatem wątpliwości, że skarżący miał prawo złożyć wniosek o udostępnienie informacji publicznej w formie elektronicznej i z takiej drogi skorzystał przesyłając na adres elektroniczny Urzędu wniosek o udzielenie informacji publicznej. Skoro adres poczty elektronicznej został opublikowany przez sam organ na stronie internetowej Urzędu Gminy, to należy przyjąć, iż organ zobowiązuje się do obsługi elektronicznej skrzynki pocztowej w sposób sprawny, umożliwiający skuteczny przepływ informacji. Nie sposób przy tym zaaprobować stanowiska organu, że wnioskodawca jest zobligowany do przedstawienia potwierdzenia otrzymania wniosku przez organ. Żaden z przepisów u.d.i.p. nie nakłada na występującego o informację publiczną obowiązku w tym zakresie. Efektywne złożenie wniosku w formie pisemnej wymagałoby uzyskania urzędowego potwierdzenia odbioru przez organ, co prowadziłoby do sytuacji, w której organ mógłby skutecznie uchylać się od spełnienia konstytucyjnego obowiązku udzielenia informacji, podnosząc brak dowodu doręczenia wniosku (zarówno w przypadku skierowania pisma drogą elektroniczną, jak i zwykłą przesyłką pocztową). Tymczasem organ powinien zapewnić takie funkcjonowanie przepływu wiadomości w systemie wewnętrznym, aby zagwarantować sobie możliwość odbioru wiadomości znajdujących się na obsługującym go serwerze. Wydruk z poczty elektronicznej stanowi dostateczny dowód, że wiadomość zawierająca wniosek została wysłana. W kontrolowanej sprawie odpowiedź na prawidłowo złożony wniosek została udzielona skarżącemu drogą elektroniczną oraz pocztową 7 listopada 2017 r., a więc z uchybieniem 14 – dniowego terminu z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Zdaniem Sądu odpowiada ona treści wniosku. W sytuacji, gdy – tak jak w niniejszej sprawie – zarzucany stan bezczynności ustał po dniu wniesienia skargi, ale przed jej rozpoznaniem i rozstrzygnięciem przez Sąd, to postępowanie sądowoadministracyjne, w części obejmującej zobowiązanie do załatwienia sprawy, o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a, podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a Umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do udostępnienia skarżącemu danych publicznych, o które zawnioskował, nie zwalnia sądu administracyjnego z obowiązku dokonania oceny charakteru stwierdzonej bezczynności poprzez ustalenie, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie, co wprost wynika z treści art. 149 § 1a p.p.s.a. Biorąc zatem pod uwagę, iż odpowiedź na wniosek z dnia [...] sierpnia 2017 r. została udzielona w dniu 7 listopada 2017 r., stwierdzić należy, iż organ dopuścił się bezczynności. Bezczynność ta nie ma jednak charakteru rażącego naruszenia prawa, gdyż nie wynika z lekceważącego traktowania przez organ swoich obowiązków, a jest wynikiem błędów organizacyjnych w obsłudze poczty elektronicznej. Organ też niezwłocznie, po zapoznaniu się z treścią wniosku – wskutek otrzymania skargi na bezczynność – udzielił pełnej i wyczerpującej odpowiedzi na wniosek. O należnych skarżącej kosztach postępowania (pkt III wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 oraz art. 206 p.p.s.a. W poczet zasądzonych kosztów postępowania sądowego, w łącznej wysokości 237 zł, Sąd zaliczył wpis od skargi - 100 zł, opłatę skarbową od pełnomocnictwa - 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika - 120 zł, odpowiadające wysokości 1/4 stawki minimalnej określonej w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). Sąd uznał bowiem, iż realiach rozpoznawanej sprawy zachodzą okoliczności szczególne, uzasadniające zastosowanie normy art. 206 p.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem, sąd w uzasadnionych przypadkach może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Przywołany przepis dopuszcza możliwość tzw. miarkowania przy zasądzaniu zwrotu kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego. Zastosowanie omawianej normy ustawowej pozostawione zostało uznaniu sądu orzekającego i swobodnej ocenie w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy. Sądowi z urzędu wiadomo, że przed innymi sądami administracyjnymi w kraju prowadzona jest znaczna liczba spraw o podobnym charakterze, w których skarżący reprezentowany jest przez tego samego profesjonalnego pełnomocnika, a sporządzane w tych sprawach wnioski o udzielenie informacji publicznej są tożsame lub bardzo podobne. Tym samym sąd uznał, że udział profesjonalnego pełnomocnika w przedmiotowej sprawie ograniczył się do dostosowania przygotowanego pisma procesowego do niniejszej sprawy. W związku z tym nakład pracy związany z prowadzeniem niniejszej sprawy był niewielki, co uzasadnia zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w adekwatnej do tego wysokości, tj. 1/4 stawki minimalnej stawki.