IV SAB/Wr 12/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska Sędziowie Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski (spr.) Protokolant Paulina Szpakowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi K. W. na bezczynność Burmistrza Miasta O. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Burmistrza Miasta O. do rozpoznania wniosku skarżącego K. W. z dnia 11 lipca 2014 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku z uzasadnieniem wraz z aktami administracyjnymi; II. stwierdza, że bezczynność Burmistrza Miasta O. w rozpoznaniu wniosku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Burmistrza Miasta O. na rzecz skarżącego K. W. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 11 lipca 2014 r. K. W. (skarżący/uprawniony) wniósł do Urzędu Miejskiego w O. o udostępnienie informacji publicznej w postaci "podania liczby wszystkich umów cywilnoprawnych zawartych przez Gminę Miejską O. w miesiącu czerwca 2014 r." Żądaną informację prosił przesłać za pośrednictwem ePUAP. Pismem z dnia 21 lipca 2014 r. Burmistrz Miasta O. poinformował, że odpowiedź na pismo z dnia 11 lipca 2014 r. udzieli w terminie dwóch miesięcy od daty wpłynięcia pisma, bowiem wydłużony termin odpowiedzi jest spowodowany ilością składanych wniosków oraz spraw prowadzonych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym we Wrocławiu o takim samym zakresie i innym przedziale czasowym. Kolejnym pismem z dnia 3 września 2014 r. Burmistrz poinformował uprawnionego, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej w świetle art. 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2014 r. poz. 782 ze zm.- dalej jako u.d.i.p.). Zdaniem organu informacje o sprawach publicznych to informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów niezależnie od tego przez kogo zostały wytworzone. Liczba umów cywilnoprawnych nie została wytworzona, nie została udokumentowana w żaden sposób, także nie weszła w zakres sprawy publicznej. Liczba umów cywilnoprawnych zawartych przez Gminę O. z osobami fizycznymi w czerwcu 2014 r. nie mieści się w katalogu spraw wskazanych w art. 6 u.d.i.p. W skardze z dnia 17 grudnia 2014 r. skarżący wskazuje bezczynność Burmistrza w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, domagając się zobowiązania go do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z jego wnioskiem z dnia 11 lipca 2014 r., zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu podał, że do dnia wniesienia skargi wniosek o udzielenie informacji publicznej nie został wykonany, również nie została wydana decyzja administracyjna odmawiająca informacji publicznej. Dalej poinformował o treści pism otrzymanych od Burmistrza oraz wyroków WSA we Wrocławiu, w których wskazano, że "nie tylko liczba ale też treść umów cywilnoprawnych zawieranych przez Burmistrza jest informacją publiczną". Dodatkowo strona zaznaczyła, że wnioskowana informacja jest informacją bardzo prostą oraz jest ewidencjonowana w systemie księgowym. W odpowiedzi na skargę zobowiązany wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podał, że pismem z dnia 18 sierpnia 2014 r. powiadomił skarżącego o konieczności przedłużenia terminu udostępnienia informacji, a następnie 3 września 2014 r. przesłał skarżącemu pismo informujące, że żądana informacja nie jest informacją publiczną. Zatem w jego ocenie nie doszło do bezczynności organu, ponieważ dysponent informacji podjął działania w sposób wskazany w ustawie. Zgodnie bowiem z orzecznictwem sądów z bezczynnością podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy podmiot zobowiązany nie podejmuje żadnych działań wobec wniosku o udzielenie informacji publicznej lub odmawia udzielenia takiej informacji w nieprzewidzianej dla tej czynności formie prawnej, względnie nie podejmuje żadnej innej czynności uzasadnionej przepisami u.d.i.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle przepisów art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne powołane zostały do rozpoznawania m. in. skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Sąd administracyjny uwzględniając skargę na bezczynność zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa - art. 149 p.p.s.a. W ocenie Sądu skarga jest zasadna. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. Woś, H. Knysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Przedmiotem skargi jest bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Jednocześnie ustawa w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się przepisy k.p.a. Wobec powyższego w przypadku, gdy skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, nie musi być ona poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Skarga na bezczynność w takiej sprawie może być wniesiona bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa (zob. postanowienie NSA z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 262/08). Ustawa o dostępie do informacji publicznej, stanowiąc generalną zasadę udostępnienia informacji publicznej, przewiduje jednocześnie różne sposoby udostępniania, wymienione w art. 7 ust. 1 u.d.i.p. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek (art. 10 u.d.i.p.). Przepis art. 4 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące osoby prawne, albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że niewątpliwe jest w sprawie, iż Burmistrz jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji mającej charakter informacji publicznej (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Kluczową kwestią w niniejszej sprawie jest dokonanie przez Sąd oceny, czy żądane przez skarżącego dane (informacje) stanowią informację publiczną W myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Jak wynika z kolei z jej art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a, udostępnieniu podlegają w szczególności informacje o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, a zwłaszcza aktów administracyjnych oraz innych rozstrzygnięć. Informacją publiczną są przy tym wiadomości dotyczące faktów zarówno wytworzone przez władzę publiczną lub inny podmiot wykonujący funkcje publiczne, jak i jedynie odnoszone (skierowane) do tych podmiotów. Skoro powyższa ustawa nie definiuje pojęcia sprawy publicznej, to dla wyjaśnienia pojęcia sprawy publicznej, należy kierować się treścią art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Na prawo do informacji publicznej, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p, składa się również uprawnienie do wglądu do dokumentów urzędowych, których definicja zawarta jest w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Istotne jest przy tym, że w orzecznictwie jak i doktrynie przyjęte zostało, iż informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 października 2007 r, sygn. akt II SAB/Wa 85/07; wyrok WSA w Kielcach z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn. akt II SAB/Ke 7/08; wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 stycznia 2009 r., sygn. akt II SAB/Kr 109/08; M.Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, str. 28). Wobec tego przyjąć należy, że informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Stanowią ją zatem tak treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy wprost od nich nie pochodzą. W ocenie Sądu zgodzić się należy ze skarżącym, że żądana przez niego informacja ujęta we wniosku z dnia 11 lipca 2014 r., a dotycząca podania ilości umów cywilnoprawnych zawartych przez Gminę Miejską O.. posiada przymiot informacji publicznej. Skoro tak, to przedmiotowa informacja podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w j ustawie o dostępie do informacji publicznej. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie nie tylko w postanowieniach art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. b u.d.i.p., stosownie do którego udostępnieniu podlega informacja publiczna o zasadach funkcjonowania organów władzy publicznej, w tym o trybie działania w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej, lecz i postanowieniach art. 6 ust. 1 pkt. 5 u.d.i.p., który to przepis wprowadził kategorię majątku publicznego. W orzecznictwie Wojewódzkich Sądów Administracyjnych przyjęte zostało, że informacją publiczną jest treść umów cywilnoprawnych dotyczących majątku publicznego, a który to pogląd skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 22 stycznia 2015 r. sygn. akt IV SAB/Wr 307/14, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 7 lipca 2014 r. sygn. akt IV SAB/Wr 81/14, z dnia 22 października 2014 r. sygn. akt IV SAB/Wr 173/14, wyrok WSA w Warszawie z 26 lutego 2010 r., wyrok WSA w Warszawie sygn. akt II SAB/Wa 192/09, wyrok WSA w Opolu z 30 września 2010 r., sygn. akt II SAB/Op 12/10 - CBOSA). Wprawdzie wyroki te dotyczą treści umów cywilnoprawnych, jednakże przyjąć należy, że informacja publiczną jest także ilość umów cywilnoprawnych. W tym miejscu należy wskazać, że rozstrzygana sprawa jest kolejną z wielu spraw wniesionych przez skarżącego do tutejszego Sądu. W wyrokach, które dotyczyły kwestii umów cywilnoprawnych Sąd zajął stanowisko, że stanowią one informację publiczną. Także sam organ w tych sprawach nie kwestionował tego, że informacja związana z umowami cywilnoprawnymi jest informacją publiczną. Z powyższych względów, należy uznać, że informacja żądana przez skarżącego posiadała status informacji publicznej. Dotyczyła ona bowiem udostępnienia ilości umów cywilnoprawnych zawartych przez osoby fizyczne z Gminą Miasto Oława w czerwcu 2014 r. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, co jednak nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Nadto, udostępnienie informacji publicznej powinno według art. 14 ust. 1 u.d.i.p. nastąpić w formie zgodnej z wnioskiem. Dopiero wtedy ustępuje stan bezczynności podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji. Gdyby jednak środki techniczne, jakimi dysponuje podmiot zobowiązany nie umożliwiały udostępnienia informacji w opisany wyżej sposób, podmiot ten powinien pisemnie poinformować o tym fakcie wnioskodawcę, wskazując przyczynę zaistniałego stanu rzeczy oraz możliwy sposób udostępnienia żądanych informacji (szerzej zob. I. Kamińska, M. Rozbicka - Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012 r. str. 195-198). Z tego względu nie można więc przyjąć, że stan bezczynności uchyliło pismo organu najpierw informujące stronę o konieczności przedłużenia terminu udostępnienia informacji, a następnie pismo informujące go, że żądana informacja nie jest informacją publiczną. W związku z tym należy stwierdzić, że Burmistrz pozostawał w stanie bezczynności co zobowiązywało Sąd do orzeczenia jak w pkt I wyroku na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Odnosząc się zatem do kwestii, czy w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa w zwłoce co do udostępnienia przez podmiot do tego zobowiązany żądanej informacji publicznej Sąd uznał, że naruszenie prawa w tym zakresie nie miało charakteru rażącego. Bezczynność Burmistrza wynikała z przekonania tego organu, że żądana informacja nie jest informacją publiczną. Tymczasem, jak wyżej wskazano żądana informacja jest informacją publiczną i tym samym wskazana sytuacja nie zwalniała organu od załatwienia sprawy w sposób przewidziany w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Ponadto, regulacje dotyczące udostępnienia informacji publicznej budzą wielokrotnie wątpliwości interpretacyjne, a zachowanie adresata wniosku w kontrolowanej sprawie świadczyło o błędnym interpretowaniu prawa i nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą ustawy. W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 149 § 1 zd. drugie p.p.s.a orzekł jak w pkt II sentencji wyroku. O kosztach postępowania, w pkt III, orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.