II SAB/Go 131/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Rogalski Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 marca 2024 r. sprawy ze skargi D.C. na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] do załatwienia wniosku skarżącego D.C. z dnia [...] o udostępnienie informacji publicznej – w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, II. stwierdza, że Dyrektor Aresztu Śledczego w [...] dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wnioskiem z dnia [...] r. D.Ch., powołując się na art. 2 ust. 1 ustawy z 6 września 20011 r. o dostępie do informacji publicznej (DZ. U z 2022 r. poz. 902) zwrócił się do Dyrektora Areszt Śledczego w [...] o podanie numeru służbowego funkcjonariusza SW w [...] pełniącego w dniu [...].09.2023 r. funkcję oddziałowego oddziału B1 oraz numerów służbowych wszystkich funkcjonariuszy SW, którzy w dniu [...] września 2023 r. pełnili służbę w dziale służby zdrowia. Pismem z dnia [...] r., doręczonym skarżącemu w tym samym dniu, organ odmówił udzielenia informacji podając, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej w tym przypadku nie znajdują zastosowania ze względu na przepis art. 24b ust. 3 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej. Jest to lex specialis w odniesieniu do zasad generalnych sformułowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej i korzysta z pierwszeństwa w zastosowaniu. Pismem z dnia [...] r. D.Ch. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] polegającą na braku udostępnienia informacji dotyczących numerów służbowych funkcjonariuszy, o które wnioskował pismem z dnia [...] r. w trybie dostępu do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako całkowicie bezzasadnej. W uzasadnieniu organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie wskazując, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie może być obojętna specyfikacja pełnienia służby przez funkcjonariuszy i pracowników zakładów penitencjarnych, którzy funkcjonują w warunkach pewnego zagrożenia i mogą być narażeni na negatywne zachowania ze strony osadzonych. Ustawodawca mając na uwadze powyższe wprowadził w art. 24b ust. 3 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej szczególną regulację, zgodnie z którą: "Informacji dotyczących danych osobowych funkcjonariuszy oraz pracowników nie udziela się na wniosek osób pozbawionych wolności lub innych podmiotów." Dane numeryczne funkcjonariuszy i pracowników jednostki penitencjarnej identyfikują funkcjonariuszy, są ściśle związane z imieniem i nazwiskiem funkcjonariusza. Służą one wyłącznie na potrzeby wykonywania codziennych obowiązków w służbie, wykonywania poleceń służbowych, identyfikacji wewnątrz służby, również podczas poruszania się po jednostce penitencjarnej. W związku z faktem, iż dane identyfikują funkcjonariuszy należy traktować je jako dane osobowe funkcjonariusza służby więziennej. Dane te w ocenie organu ze względu na szczególną ochronę wyrażoną w ustawie o Służbie Więziennej nie podlegają udostępnieniu osobom pozbawionym wolności, jako dane osobowe funkcjonariuszy i pracowników Służby Więziennej. W/w regulacja zawarta w ustawie o Służbie Więziennej to przepis szczególny, który ma pierwszeństwo przed ogólnymi zasadami udostępniania informacji publicznej zawartymi w ustawie o dostępie dc publicznej. Wskazuje on jednoznacznie, że nie można udostępniać informacji dotyczących danych osobowych funkcjonariuszy oraz pracowników, a niewątpliwie numer służbowy funkcjonariusza należy do tego typu informacji, ponieważ poprzez niego możliwe jest zidentyfikowanie określonego funkcjonariusza. Organ wskazał, że w niniejszej sprawie nie było podstaw do wydania decyzji. W sytuacji gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową . Na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie bowiem z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) kontrola sprawowana przez sądy administracyjne, dokonywana w oparciu o kryterium legalności, obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów administracji publicznej. Pojęcie bezczynności wiąże się z sytuacją, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do załatwienia sprawy, nie czyni tego w terminie określonym przepisami prawa. W rozpoznawanej sprawie skarżący domagał się udostępnienia informacji powołując się na art. 2 ust. 1 ustawy dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej jako: "u.d.i.p."). Wskazana ustawa reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, jak też procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. W badanej sprawie nie budzi wątpliwości, że organ do którego wpłynął wniosek o udostępnienie informacji mieści się w kręgu podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej. Bezspornie Dyrektor Areszty Śledczego w [...], stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania posiadanych informacji publicznych. Sporną kwestią jest natomiast charakter informacji, o których udostępnienie wystąpił skarżący. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. W art. 6 u.d.i.p. zawarto przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., o czym świadczy użyty w tym przepisie zwrot "w szczególności". Zgodnie z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa, informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Pod pojęciem informacji publicznej należy rozumieć wszelkie fakty dotyczące spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów (por. wyrok WSA w Gdańsku z 28 września 2016 r., II SAB/Gd 13/16; wyrok NSA z 25 marca 2003 r., II SA 4059/02. Ustawa ta przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznych. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek, co stwierdza art. 10 u.d.i.p. Zgodnie z art.13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Stosownie zaś do art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnym z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji, nie umożliwiają jej udostępnienia w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w myśl art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. następuje w drodze decyzji administracyjnej. Załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej może poprzestać przybrać formę zwykłego pisma informacyjnego w sytuacji, gdy organ nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją albo wnioskowane dane są dostępne w publikatorze oraz gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu. Jeżeli wniosek dotyczy informacji publicznej, a brak jest ustawowych ograniczeń w jej udostępnieniu, organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej. Natomiast ustalenie, że istnieje podstawa do odmowy udostępnienia informacji publicznej stanowi podstawę do wydania decyzji. Wobec bezspornego ustalenia, że Dyrektor Aresztu Śledczego w [...], stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania posiadanych informacji publicznych, rozstrzygnięcia wymagało sporne w sprawie zagadnienie - czy numery służbowe funkcjonariuszy Służby Więziennej stanowią informację publiczną. Rozważenie powyższego zagadnienia poprzedzić należy ogólnymi uwagami dotyczącymi unormowań prawnych przyjętych w u.d.i.p., które odnoszą się do pojęcia "informacji publicznej". Zgodnie z przepisami tej ustawy każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną Stanowi ją w szczególności informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust.1, w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach, przy ograniczeniach wynikających ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy jednak informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji. Tak więc informacje o osobach pełniących funkcje publiczne mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, stanowią informację publiczną. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera definicji "osoby pełniącej funkcje publiczne", skoro jednak funkcjonariusze Służby Więziennej korzystają z ochrony prawnej przewidzianej w kodeksie karnym dla funkcjonariuszy publicznych, to zasadnym w tym przypadku jest posiłkowanie przepisem art. 115 § 19 k.k., gdzie jako osobę pełniącą funkcję publiczną określono funkcjonariusza publicznego, a więc również funkcjonariusza Służby Więziennej. W uzasadnieniu wyroku z 20 marca 2006 r. (sygn. akt K 17/2005; Lex nr 402772), wydanym na tle ustawy o dostępie do informacji publicznej, Trybunał Konstytucyjny wskazał, że ustalenie tego, czy funkcja sprawowana przez określoną osobę, jest funkcją publiczną, powinno odnosić się do badania, czy osoba ta w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Natomiast w piśmiennictwie podkreśla się, że w informacjach o organach, osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach powinny znaleźć się informacje na temat tych wszystkich pracowników, którzy biorą udział we wszelkiego rodzaju procedurach oraz na temat zasad i warunków wykonywania przez nich swoich kompetencji i obowiązków. Obowiązek udzielenia informacji obejmuje więc m.in. dane imienne, stanowisko, zakres kompetencji, podległość służbową, sposób, a nawet moment nawiązania stosunku służbowego. Wyłączeniu podlegają tylko te osoby, które wykonują czynności o charakterze usługowym (por. M. Bernaczyk, M. Jabłoński, K. Wygoda, Biuletyn informacji publicznej. Informatyzacja administracji, Wrocław 2005, s. 77, por też wyrok NSA z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 124/20). Przenosząc powyższe uwagi na tło rozpatrywanej sprawy wskazać przyjdzie, że dane numeryczne funkcjonariuszy służą do identyfikacji ich przy wykonywaniu konkretnych zadań służbowych w czasie służby wykonywanej w Areszcie Śledczym, dlatego też numer służbowy funkcjonariusza jest bez wątpienia związany z realizacją powierzonych mu zadań, które są zadaniami publicznymi i w związku z tym stanowi informację publiczną. Konsekwencją powyższej argumentacji jest stwierdzenie, że organ nie mógł poprzestać jedynie na poinformowaniu skarżącego zwykłym pismem o odmownym załatwieniu jego wniosku, ale zobowiązany był do udzielenia informacji lub wydania decyzji administracyjnej, co dopiero ewentualnie umożliwi skarżącemu merytoryczne odniesienie się do stanowiska zajętego w tym zakresie przez organ (por. wyroki: sygn. akt II SA/Ol, II SA/Ol 967/21, IV SA/Po 35/23). Wskazać należy, że przywołany w odpowiedzi na skargę przepis art. 24b ust. 3 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie więziennej (DZ.U. 2020. poz. 848) nie niweczy charakteru prawnego żądanej informacji jako informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., przepis ten winien być natomiast uwzględniony przy odmowie załatwienia wniosku w formie decyzji administracyjnej. Zgodnie z treścią 24b ust. 3 w.w. ustawy informacji dotyczących danych osobowych funkcjonariuszy oraz pracowników nie udziela się na wniosek osób pozbawionych wolności lub innych podmiotów. Zgodzić się trzeba ze stanowiskiem organu, że jest to przepis szczególny, który ma pierwszeństwo przed ogólnymi zasadami udostępniania informacji publicznej zawartymi w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Zauważyć również należy, że z odpowiedzi na skargę wynika, iż organ ma świadomość, że odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w formie decyzji, jej niewydanie wynikało z błędnego przekonania, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Dyrektor Aresztu Śledczego pozostawał więc w bezczynności od dnia złożenia wniosku do dnia wyrokowania, dlatego na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku Skarżącego w terminie 14 dni, o czym orzeczono w pkt I wyroku, przy czym termin ten jest liczony od daty zwrotu akt organowi. W ocenie Sądu stwierdzona bezczynność nie wyczerpywała przesłanki rażącego naruszenia prawa, gdyż wynikała z błędnej oceny prawnej, nie zaś celowego zaniechania, mającego uniemożliwić uzyskanie wnioskowanej informacji. Nie można było uznać aby zachodził przypadek oczywistego lekceważenia wniosku Skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Brak było więc podstaw, by zwłoce w rozpoznaniu wniosków Skarżącego przypisać charakter rażący, o czym na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. orzeczono w pkt II wyroku.