II SAB/Go 14/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Asesor WSA Joanna Brzezińska po rozpoznaniu w dniu 30 października 2007 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] na bezczynność Wojewody w przedmiocie zameldowania postanawia odrzucić skargę. T.Z. wystąpiła w dniu 21 czerwca 2007 r., ze skargą bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na: "odmowę podjęcia czynności przez Urząd Wojewódzki w związku z odwołaniem od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy w D. w sprawie zameldowania A. P. na pobyt czasowy" w stanowiącym jej współwłasność domu przy ul. W. w D. Zgodnie z treścią przepisu art. 54 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, zatem w dniu [...] r. skargę przekazano Wojewodzie. Odpowiadając na skargę, w piśmie z dnia [...] r., działający z upoważnienia Wojewody Dyrektor Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców go Urzędu Wojewódzkiego wyjaśnił, iż A. P. w dniu [...] r. w Urzędzie Miasta w D. zgłosił swój pobyt czasowy przy ul. W. do dnia [...] r., wypełniając stosowny formularz w tej sprawie. Fakt jego pobytu w lokalu potwierdził na tym formularzu, poprzez złożenie podpisu, B.Z., który tak jak skarżąca jest współwłaścicielem spornej posesji. Organ drugiej instancji po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego na skutek pisma strony zatytułowanego jako "odwołanie od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy D." dotyczącej zameldowania A. P., pismem z dnia [...] r., poinformował skarżącą, iż jako organ odwoławczy nie może rozpatrzyć ww. odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, gdyż takiej decyzji nie ma w obrocie prawnym, a dokonana została jedynie czynność materialno-techniczna zameldowania. W piśmie wskazano, że zameldowanie ww. osoby nastąpiło bez zgody skarżącej, gdyż taka zgoda nie jest wymagana, w sytuacji gdy fakt przebywania A. P. w spornej posesji potwierdził jej drugi współwłaściciel. Nadto organ wskazał, że po otrzymaniu przedmiotowej skargi, pismem z dnia [...] r. ponownie poinformował skarżącą, iż nie toczyło się żadne postępowanie administracyjne w przedmiocie zameldowania A. P. i nie została wydana decyzja zarówno przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji, dlatego też Wojewoda nie miał podstaw do podjęcia dalszych czynności w sprawie. Odpowiadając na wezwanie Sądu skarżąca w piśmie z dnia [...] r. wskazała, że przedmiot skargi stanowi bezczynność Wojewody , który nie rozpatrzył odwołania skarżącej od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy D. o zameldowaniu na pobyt czasowy A. P. bez jej zgody, w domu, którego jest ona współwłaścicielem. Wojewoda poprzestał jedynie na udzieleniu stronie informacji, iż zameldowanie jest czynnością materialno-techniczna, a nie decyzja i nie przysługuje od niej odwołanie. Jednocześnie T.Z. podała, że nie występowała do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z zażaleniem na niezałatwienie sprawy przez Wojewodę w terminie gdyż organ udzielił jej w terminie odpowiedzi na odwołanie. Skarżąca wystąpiła do sądu, bowiem nie satysfakcjonował jej sposób załatwienia sprawy przez Wojewodę . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić jako niedopuszczalną. Pismem z dnia [...] r. T.Z., za pośrednictwem Burmistrza Miasta i Gminy D. wniosła do Wojewody pismo zatytułowane jako: "odwołanie od decyzji Burmistrza o zameldowaniu na pobyt czasowy w lokalu przy ul. W. w D. A. P. oraz jego konkubiny i dziecka". W uzasadnieniu strona zakwestionowała zgodność z prawem dokonania zameldowania wskazanych osób wobec faktu, iż jako współwłaściciel nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym, w którym dokonano zameldowania, nie wyraziła na to zgody. Przeciwnie, pismem z dnia [...] r. zastrzegła w referacie ewidencji ludności Urzędu Miejskiego w D., aby nie meldowano nikogo bez jej zgody, gdyż jej mąż zamierzał podnająć zajmowaną przez siebie część niepodzielonego. Strona podniosła, iż kwestionowana przez nią decyzja, o której nie została poinformowana, narusza prawo, zatem winna zostać uchylona. Pismem z dnia [...] działający z upoważnienia Wojewody Dyrektor Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców Urzędu Wojewódzkiego, odpowiadając na powyższe udzielił stronie wyjaśnień w zakresie okoliczności faktycznych oraz charakteru prawnego przedmiotowej czynności organu, polegającej na zameldowaniu A. P. w spornym budynku mieszkalnym. W piśmie podniesiono, że organ drugiej instancji nie może rozpatrzeć "odwołania" od decyzji organu pierwszej instancji, która nie istnieje w obrocie prawnym, a jedynie została dokonana czynność materialno-techniczna zameldowania. Nadto organ stwierdził, że zameldowanie nastąpiło bez zgody skarżącej, która nie była wymagana, bowiem fakt przebywania A. P. w tym miejscu potwierdził drugi współwłaściciel, składając swój czytelny podpis na zgłoszeniu pobytu. Jednocześnie organ wskazał, iż zgodnie z art. 15 pkt 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego i czasowego trwającego ponad trzy miesiące i nie dopełniał obowiązku wymeldowania się. Pismo to doręczono skarżącej w dniu 18 maja 2007 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru dołączone do akt administracyjnych). W tym stanie faktycznym pismem datowanym na dzień 15 czerwca 2007 r. (data nadania w urzędzie pocztowym 21 czerwca 2007 r. k. 16 akt sądowych) T.Z. skierowała bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. "skargę na odmowę podjęcia czynności przez organ administracji państwowej" Skarżąca wywiodła, iż Wojewoda odmówił podjęcia czynności w związku z odwołaniem od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy w D. w sprawie zameldowania A. P. na pobyt czasowy w stanowiącym jej własność domu przy ul. W. w D. Przytaczając argumenty podobne jak w swoim "odwołaniu" kierowanym do Wojewody, strona skarżąca wskazała, że nie zgadza się ze stanowiskiem wyrażonym w piśmie Wojewody z dnia [...] r., bowiem zgodnie z treścią art. 199 kodeksu cywilnego do rozporządzania rzeczą wspólną oraz innych czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu (a taką czynnością jest zameldowanie w budynku osoby trzeciej) potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W tej sytuacji, w ocenie skarżącej, Urząd Miasta i Gminy nie miał prawa dokonać czynności materialno-technicznej zameldowania A. P. bez jej zgody. Skarżąca podniosła, iż z zameldowania wynika obowiązek właściciela do udostępnienia lokalu osobie zameldowanej i w tym zakresie powinno być traktowane jako decyzja administracyjna. Mając powyższe na uwadze należy zważyć, iż skarżąca w swojej skardze zarzucając Wojewodzie odmowę podjęcia czynności - bezczynność w związku z odwołaniem w istocie domaga się od Sądu pośrednio zastąpienia organów administracji publicznej w zweryfikowaniu zgodności z prawem czynności zameldowania A. P.. Niezależnie bowiem od ostatecznego sprecyzowania przedmiotu skargi, na skutek wezwania Sądu, skarżąca jednocześnie podnosi, iż Wojewoda odpowiedział na jej pismo w terminie, jednakże kwestionuje formę oraz negatywny dla siebie sposób załatwienia swojej sprawy. Przystępując do rozpoznania sprawy należy wskazać, iż zgodnie z przepisem art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", skargę można wnieść dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu przed organem właściwym w sprawie. Przy czym przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie (art. 53 § 1 ww. ustawy). Ustawodawca w Kodeksie postępowania administracyjnego przewidział instrumenty służące ochronie praw podmiotowych strony w zakresie zapewnienia terminowości załatwiania spraw. I tak w art. 37 § 1 kpa wskazano, że stronie na niezałatwienie sprawy poprzez wydanie stosownego orzeczenia w terminie określonym w kodeksie w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 przysługuje zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. W przypadku bezczynności organu w załatwieniu sprawy administracyjnej środkiem zaskarżenia, który strona winna wyczerpać przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, jest zatem wskazane wyżej zażalenie. Zażalenie wnoszone na mocy przepisu art. 37 § 1 kpa jest środkiem zaskarżenia odbiegającym w swej konstrukcji od zażaleń unormowanych w przepisach art. 141 – 144 kpa. Przedmiotem zażalenia jest bowiem nie postanowienie organu ogłoszone lub doręczone stronie, jak ma to miejsce w innych przypadkach, lecz pewien stan faktyczny i prawny istniejący w dacie upływu terminu – niezałatwienie sprawy. Sam więc bezskuteczny upływ tego terminu (art. 35 i 36 Kpa) umocowuje stronę do wniesienia zażalenia. Owo zażalenie, którego skutkiem jest uruchomienie działania nadzorczego organu wyższego stopnia wnosi się bezpośrednio do tego organu. Organ administracji publicznej wyższego stopnia uznając zażalenie za uzasadnione podejmie czynności określone w art. 37 § 2 lub też, stwierdzając niesłuszność merytoryczną żądania strony, winien udzielić uzasadnionej odpowiedzi, której należy nadać formę postanowienia (vide wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2001 r. IV SA 1866/00, ONSA 2002, nr 4, poz. 144). Zgodnie z przepisem art. 47 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 z późn.zm.) organ gminy prowadzący ewidencje ludności jest obowiązany na podstawie zgłoszenia dokonać zameldowania lub wymeldowania przez zarejestrowanie danych dotyczących osoby i miejsca jej pobytu, jak również innych zdarzeń objętych obowiązkiem meldunkowym. Jeżeli zgłoszone dane budzą wątpliwości, o dokonaniu zameldowania lub wymeldowania rozstrzyga właściwy organ gminy. Po myśli art. 50 ust. 2 i 3 ww. ustawy, wojewoda sprawuje nadzór nad działalnością organów gmin w zakresie realizacji obowiązków określonych w ustawie, a także jest organem odwoławczym od orzeczeń administracyjnych wydanych przez organy gminy na podstawie ustawy. Z kolei zgodnie z art. 50 ust. 3 ww. ustawy, zwierzchni nadzór nad wykonywaniem obowiązków określonych w ustawie sprawuje minister właściwy do spraw wewnętrznych. Oznacza to, że w sprawach określonych w ustawie o ewidencji ludności i dowodach osobistych, organem wyższego stopnia wobec Wojewody jest minister właściwy do spraw wewnętrznych. Na podstawie treści skargi, analizy akt sprawy, w szczególności pisma skarżącej z dnia [...] r. Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie, przed wniesieniem do sądu administracyjnego skargi na bezczynność (odmowę rozpatrzenia odwołania) Wojewody , T.Z. nie złożyła zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. W polskim systemie prawa sądowa kontrola administracji stanowi ostateczny czynnik weryfikacji działań administracji, wchodzący w grę dopiero wówczas, gdy inne ustawowe mechanizmy – zdaniem skarżącego - zawiodły. Sądy administracyjne powołane zostały do kontroli zgodności z prawem działalności organów administracji publicznej, w tym trybu postępowania administracyjnego. Nie mogą one jednakże zastępować organów w wykonywaniu powierzonych im ustawowo zadań. Ustawodawca przewidział dwuinstancyjność postępowania administracyjnego, co oznacza, że strona ma prawo oczekiwać dwukrotnego rozstrzygnięcia jej sprawy mieszczącej się w zakresie działania organów przez organy administracji publicznej dwóch instancji. Jeżeli organ uchyla się od załatwienia sprawy administracyjnej (także jeżeli w ocenie strony nie dokonuje tego we właściwej dla rozstrzygnięcia danej sprawy formie) stronie przysługuje środek ochrony – zażalenie do organu nadrzędnego. To ten organ, a nie sąd administracyjny, w pierwszej kolejności dysponuje instrumentami proceduralnymi zmierzającymi do zobligowania organu niższego stopnia do terminowego załatwienia sprawy, zgodnie z żądaniem strony. W takiej sytuacji, w ramach administracyjnego toku instancji, sprawa winna zostać rozstrzygnięta bez zbędnej zwłoki. Dodać należy, że bez względu na formę czynności, jakie podejmie organ właściwy do rozpoznania zażalenia przewidzianego w art. 37 § 1 Kpa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym w przedmiocie bezczynności, można uznać że doszło do wyczerpania środków zaskarżenia dopiero po upływie miesiąca (art. 35 § 3 Kpa) umożliwiającego organowi wyższego stopnia dokonanie czynności, o których mowa w art. 37 §2 Kpa. Z tych powodów Sąd uznał, iż złożenie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu administracji publicznej, z pominięciem wniesienia omawianego zażalenia do organu wyższego stopnia, jest przedwczesne. Skarga taka, jako niedopuszczalna, podlega odrzuceniu przez Sąd bez możliwości merytorycznego zbadania jej zasadności, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stanowisko takie ugruntowane jest w doktrynie oraz orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide postanowienie NSA z dnia 17 października 1997r. Nr IV SAB 31/97). Mając na uwadze powyższe okoliczności uznając, że skarga T.Z. w przedmiotowej sprawie jako wniesiona bez uprzedniego wyczerpania środka zaskarżenia jest niedopuszczalna, orzeczono jak w sentencji. Na marginesie należy wskazać, iż niezależnie od zasadności prezentowanego przez Wojewodę stanowiska, czynność materialno-techniczna jaką jest zameldowanie, nie nosi cech ostateczności, ani prawomocności i organ administracji właściwy w sprawach meldunkowych, na podstawie przepisu art. 47 ust. 2 ww. ustawy uprawniony jest także i zobowiązany do ewentualnego skorygowania na wniosek strony lub z urzędu, błędnego wpisu ewidencyjnego (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2006 r. sygn. akt II OSK 883/05 nr LEX 265701). Wniosek strony w powyższym zakresie winien zostać każdorazowo rozpoznany, zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego oraz załatwiony poprzez wydania stosownego orzeczenia, które będzie podlegało weryfikacji w toku postępowania administracyjnego, a następnie ewentualnej skargi do sądu administracyjnego. Jeżeli strona wnosi do organu wyższego stopnia pismo zatytułowane jako "odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji" i pomimo pouczenia w tej sprawie wraz ze wskazaniem organu właściwego lub innego sposobu załatwienia sprawy, konsekwentnie domaga się rozpoznania sprawy przez organ "odwoławczy", organ ten winien rozpoznać sprawę zgodnie z przepisami rozdziału 10 Kodeksu postępowania administracyjnego. W sytuacji, gdy czynność organu administracji publicznej w sprawie w istocie nie miała charakteru decyzji administracyjnej, zatem nie podlega weryfikacji w trybie środka zaskarżenia zastrzeżonego dla spraw administracyjnych rozstrzyganych w tej właśnie formie, właściwym sposobem rozpoznania tego "odwołania", zgodnie z przepisem art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego, winno być postanowienie organu odwoławczego stwierdzające niedopuszczalność odwołania. Postanowienie takie, jako ostatecznego w administracyjnym toku instancji, może zostać zaskarżone do sądu administracyjnego.