II SAB/Go 14/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 maja 2020 r. sprawy ze skargi A.C. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Wójta Gminy do rozpatrzenia wniosku skarżącej A.C. z dnia [...] stycznia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie punktu 1.2 oraz punktu 2 w części dotyczącej informacji o zarządzeniach powołujących i odwołujących p.o. Dyrektorów Gminnej Biblioteki Publicznej w [...], w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności, II. stwierdza, że Wójt Gminy dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. oddala skargę w pozostałej części, IV. zasądza od Gminy [...] na rzecz skarżącej A.C. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Wnioskiem z [...] stycznia 2020 r., przesłanym za pośrednictwem poczty elektronicznej, A.C. – powołując się na treść art. 61 Konstytucji RP - zwróciła się do Wójta Gminy [...] o udostępnienie informacji publicznej, tj."1. w związku ze słowami "Znaczna część tych pieniędzy pójdzie na przebudowę biblioteki gminnej, na Gminny Dom Kultury" proszę o informację związane z zamiarem powstania w gminie Gminnego Domu Kultury: 1. Kiedy ma zostać utworzony taki ośrodek kultury? W jaki sposób: utworzenie nowej instytucji? Połączenie z biblioteką? Inny sposób? 2. Wnoszę o kopię dokumentów, związanych z zamiarem/planami utworzenia pow. Ośrodka kultury, zawierające: informacje finansowe, merytoryczne, programowe. 1. Zarządzenia powołujące i odwołujące dyrektorów, p.o dyrektorów, zastępców dyrektora Biblioteki w [...] w okresie od 2007 r. 2.2. umowy wraz z programami, o których mowa w art. 15 ust. 5 uopdk, dot. dyrektorów od 2007 r. 3. Czy dokumentacja dot. pracowników Biblioteki (w tym dyrekcji) lub inne dokumenty księgowe, finansowe, kadrowe dot. Biblioteki, przechowywana jest lub była w urzędzie gminy? Jeśli tak to proszę: - o podanie, jakie dokładnie z tych dokumentów przechowywane są/były w urzędzie gminy, i jakich osób dotyczące, - skany umów o pracę, znajdujących się w tej dokumentacji". Wnioskodawczyni zwróciła się do organu o przesłanie informacji na jej adres mailowy. Odpowiadając na powyższy wniosek, organ pismem z [...] lutego 2020 r. poinformował A.C., iż pytanie dotyczące planowanego utworzenia Gminnego Domu Kultury jest zamierzeniem przyszłościowym i nie stanowi informacji publicznej. Przebudowa natomiast biblioteki w [...] na Gminny Dom Kultury została ujęta w Programie Społeczno-Gospodarczym na lata [...] (organ podał link do strony BIP). Odnosząc się do punktu 2 wniosku organ wyjaśnił, że kserokopie dokumentów objętych procedurami określonymi zarządzeniami dotyczącymi powoływania i odwoływania dyrektorów i ich zastępców stanowią załącznik do pisma. Jednocześnie organ poinformował, że umowy wraz z programem, o którym mowa w pkt 2.2 wniosku nie mogą być przedłożone z uwagi na to, że stan prawny obowiązujący na dzień wydawania zarządzeń i prowadzenia procedur nie wymagał po ich zakończeniu zawarcia przez organizatora odrębnej umowy w formie pisemnej, w której strony określają warunki organizacyjno-finansowe działalności instytucji kultury oraz program jej działań. Wymóg zawarcia umowy, jak wyżej, przed dniem powołania dyrektora wprowadzony został ustawą z dnia 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o organizacji i prowadzeniu działalności kultury i zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2011 r., nr 207, poz. 1230). Udzielenie natomiast pozytywnej odpowiedzi na pytanie sformułowane w punkcie 3 wniosku organ uzależnił od wykazania przez wnioskodawczynię, że uzyskanie tej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Decyzją z [...] lutego 2020 r. nr [...], Wójt Gminy odmówiła udzielenia informacji publicznej objętej punktem nr 3 wniosku. Pismem z [...] lutego 2020 r. A.C. (dalej: skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. (dalej: WSA) skargę na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając mu naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429; dalej: u.d.i.p.) poprzez nieudostępnienie informacji publicznej pomimo upływu terminu ustawowego. W uzasadnieniu skargi skarżąca wyjaśniła, że organ w dniu 6 lutego 2020 r. ustosunkował się do wniosku i udostępnił część wnioskowanych informacji, jednak nie wszystkie. Po pierwsze nie udostępniono informacji objętych punktem 1 wniosku, które niewątpliwie stanowią informację publiczną. Po drugie skarżąca nie uzyskała informacji o zarządzeniach powołujących i odwołujących p.o. dyrektorów Biblioteki w [...] w okresie od 2007 r. Skarżąca podkreśliła, że jeśli organ nie dysponuje dokumentami dotyczącymi swoich zamierzeń lub dokumentami dotyczącymi zastępców dyrektora Biblioteki, to powinien to jasno wskazać i rzetelnie wyjaśnić. Skoro tego nie uczynił, naruszył prawo. Mając powyższe na uwadze, skarżąca wniosła o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, orzeczenie o jej charakterze, nakazanie organowi rozpoznania wniosku skarżącej, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Odpowiadając na skargą organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wskazał, że skarżąca w dniu [...] stycznia 2020r. e-mailem zwróciła się z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, której zakres określiła w 3 punktach. Odpowiedź w zakresie pkt 1 i pkt 2 została skarżącej przekazana w dniu 6 lutego 2020r. Wiadomość e-mailowa zawierała skierowane do skarżącej wezwanie o wykazanie interesu publicznego w zakresie żądania objętego pkt 3 wniosku tj. udzielenia odpowiedzi na pytanie "3. Czy dokumentacja dot. pracowników Biblioteki (w tym dyrektora) lub inne dokumenty księgowe, finansowe, kadrowe dot. Biblioteki przechowywana jest lub była w urzędzie gminy. Jeżeli tak, to proszę: - o podanie jakie dokładnie z tych dokumentów są/były w urzędzie gminy i jakich osób dotyczą, - skany umów o pracę znajdujących się w tej dokumentacji." Wnioskodawczyni zakreślono 14 dniowy termin do udzielenia odpowiedzi. W tym samym dniu wnioskodawczyni przesłała również e-mailem uwagę do otrzymanej odpowiedzi ograniczając się do stwierdzenia, iż nie jest to informacja przetworzona i wzywa do realizacji wniosku. Organ skarżony odwrotnie uzupełnił wcześniejszą informację o stwierdzenie, iż dokumentacja dotycząca pracowników (z wyłączeniem dyrektora) i dokumenty księgowe przechowywane były i są w Gminnej Bibliotece Publicznej w [...]. Wobec powyższego należy stwierdzić, iż organ skarżony dokonał przekazania powyższych informacji z zachowaniem ustawowego terminu. Organ skarżony podtrzymał swoje stanowisko, iż w zakresie żądania objętego pkt 3 wniosku występuje przesłanka, która uzasadnia przyjęcie, iż dotyczy ono udzielenia informacji przetworzonej. Wobec nie wykazania przez wnioskodawczynię interesu publicznego Wójt Gminy w dniu [...] lutego 2020r. wydał decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej w tym zakresie. Zdaniem organu skarżonego w załatwianiu przedmiotowej sprawy nie dopuścił się bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się częściowo zasadna. Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: P.p.s.a.). W razie uwzględnienia skargi na bezczynność, sąd na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Należy w tym miejscu wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez WSA rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W sprawie ze skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej sąd administracyjny bada, czy żądanie zostało skierowane do podmiotu zobowiązanego w ustawie do udostępnienia informacji publicznych, a także czy informacja wskazana we wniosku o jej udostępnienie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy. Poza tym sąd administracyjny musi ocenić, jakie działania podjęto w celu załatwienia wniosku, czy zostały dokonane w wymaganej formie, a jeśli udzielono żądanej informacji, czy została ona udzielona w pełni, a więc, czy podmiot zobowiązany wywiązał się ze wszystkich obowiązków nałożonych ustawą (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 3109/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1429, dalej: u.d.i.p.), każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie. Jak wynika przy tym z art. 2 ust. 1 u.d.i.p., każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5 u.d.i.p., prawo dostępu do informacji publicznej, przy czym w myśl art. 2 ust. 2 u.d.i.p. od osoby wykonującego to prawo nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: (1) organy władzy publicznej; (2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; (3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; (4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; (5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W świetle powyższych uwag nie ulega wątpliwości, że skarżąca była zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p., podmiotem legitymowanym do złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Z kolei Wójt Gminy, jako podmiot wykonujący - na podstawie ustawy ustrojowej, tj. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r., poz. 713, dalej: u.s.g.) oraz ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. z 2020 r., poz. 194) - kompetencje organizatora działalności kulturalnej w gminie, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Zdaniem WSA informacje, o których udzielenie zwróciła się skarżąca, stanowią informację publiczną. Wniosek dotyczył bowiem udzielenia informacji o zamierzeniach władzy wykonawczej gminy oraz zasadach jej funkcjonowania (żądanie udostępnienia tego typu informacji zawiera się w dyspozycji przepisu art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz pkt 3 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeżeli natomiast informacja nie może być udostępniona w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., ustawodawca wskazuje w art. 13 ust. 2 u.d.i.p., że podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Stosownie do art. 14 ust. 1 i 2 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że skarżąca wystąpiła z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej za pośrednictwem poczty elektronicznej w dniu [...] stycznia 2020 r. W konsekwencji, termin do udostępnienia żądanych informacji, ewentualnie do powiadomienia o przyczynach opóźnienia ze wskazaniem terminu, w którym organ udostępni informację, upłynął 10 lutego 2020 r. W terminie tym - jak słusznie zarzucono w skardze - nie udzielono informacji odnośnie żądanych kopii dokumentów, związanych z zamiarem/planami utworzenia ośrodka kultury, zawierających informacje finansowe, merytoryczne oraz programowe, jak i informacji o zarządzeniach powołujących i odwołujących p.o. Dyrektorów Gminnej Biblioteki Publicznej w [...] w okresie od 2007 r. (wydanych na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g. oraz art. 16a o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej), przy czym zaznaczyć należy, że jeżeli organ nie dysponował ww. informacjami publicznymi, fakt ten powinien uprawdopodobnić, czego jednak organ nie uczynił. Jak przyjmuje się bowiem w orzecznictwie, udzielona w tym zakresie odpowiedź organu musi być przekonująca i odpowiadać ogólnym standardom wynikającym z art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a., w tym zasadom "dobrej administracji" (wyrok NSA z 21 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1477/12, CBOSA). Skoro zatem wniosek skarżącej w zakresie punktu 1.2 oraz punktu 2 w części dotyczącej informacji o zarządzeniach powołujących i odwołujących p.o. Dyrektorów Gminnej Biblioteki Publicznej, nie został rozpoznany w terminie określonym w u.d.i.p., uznać należało, że organ pozostawał w bezczynności w zakresie jego załatwienia. W tej sytuacji WSA na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w punkcie I wyroku zobowiązał Wójta Gminy do rozpatrzenia wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej w zakresie punktu 1.2 oraz punktu 2 w części dotyczącej informacji o zarządzeniach powołujących i odwołujących p.o. Dyrektorów Gminnej Biblioteki Publicznej, w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności. Na mocy art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a P.p.s.a. WSA stwierdził ponadto, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku). Oceniając tę kwestę WSA miał na uwadze, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji złożonego wniosku i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa, czy opóźnienia w podejmowanych czynnościach pozbawionego jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W niniejszej sprawie nie sposób dopatrzyć się w działaniu organu rażącego naruszenia prawa. Brak jest bowiem podstaw do stwierdzenia, że zaniechanie organu było zamierzone, czy też miało na celu utrudnienie skarżącej dostępu do informacji publicznej. W punkcie 1.1 wniosku skarżąca zwróciła się o udzielenie informacji, kiedy ma zostać utworzony ośrodek kultury oraz w jaki sposób, czy poprzez utworzenie nowej instytucji, połączenie z biblioteką czy w inny sposób. Wobec powyższego wskazać należy, że w orzecznictwie przyjmuje się, że wskazanie podmiotowi żądającemu udzielenia informacji publicznej Biuletynu Informacji Publicznej nie zawsze wyłącza obowiązek udzielenia informacji na wniosek. Odesłanie do Biuletynu Informacji Publicznej zwalnia podmiot zobowiązany z udostępnienia informacji na wniosek, tylko wówczas gdy informacje tam zawarte odnoszą się bezpośrednio i konkretnie do meritum żądania, a zatem zawierają dane istotne z punktu widzenia pytającego, a ich uzyskanie nie wymaga przedsięwzięcia dodatkowych czynności (wyroki NSA z 18 sierpnia 2010 r., sygn. I OSK 844/10 i z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 770/12 oraz wyrok WSA w Białymstoku z 27 marca 2008 r., sygn. akt II SAB/7/09 – orzeczenia dostępne w CBOSA). W rozpoznawanej sprawie organ wykazał, że informacje wnioskowane przez skarżącą dotyczące utworzenia domu kultury zostały opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej. Organ podał link do strony internetowej, na której opublikowana jest uchwała Rady Gminy z 12 sierpnia 2019 r. nr IX.63.2019 w sprawie uchwalenia programu społeczno-gospodarczego na lata 2019-2023, w którym to programie w punkcie III. 2 ujęte jest zadanie dotyczące przebudowy budynku biblioteki w [...] na Gminny Ośrodek Kultury, okres w którym Gmina zamierza to zadanie wykonać oraz szacunkowe jego koszty. Skoro więc wyłączony został wnioskowy tryb udostępnienia tych informacji, nie można zarzucać organowi stanu bezczynności w powyższym zakresie, według stanu na datę wyrokowania w sprawie. W tym stanie rzeczy WSA na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w punkcie III sentencji wyroku. O kosztach orzeczono jak w punkcie IV sentencji wyroku na postawie art. 206 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. W niniejszej sprawie skarga została uwzględniona jedynie w części. WSA zaznacza, że ponieważ art. 206 P.p.s.a. dotyczy kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw, o czym mowa w art. 205 P.p.s.a., obejmuje swoim zakresem także kwestię wysokości wynagrodzenia zawodowego pełnomocnika procesowego.