II SAB/Go 15/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Asesor WSA Joanna Brzezińska po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2008 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] na bezczynność Starosty Powiatu [...] w przedmiocie ustalenia właściciela nieruchomości postanawia odrzucić skargę. Pismem [...] M.G., reprezentowana przez córkę A.C., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę przeciwko Staroście S. "jako Skarbowi Państwa" od którego domagała się wydania decyzji w sprawie ustalenia, iż wbrew zapisom w ewidencji gruntów i księgach wieczystych jest właścicielem nieruchomości, której właścicielem w jej ocenie nigdy nie mógł być Skarb Państwa. Skarżąca podniosła, iż otrzymała w tej sprawie jedynie informację w piśmie Starosty z dnia 20 lutego 2007 r., która nie liczyła się jako dowód, nie wydano jej natomiast mimo wielu starań decyzji lub innych dokumentów, które stwierdzałyby iż właścicielem spornej nieruchomości jest Skarb Państwa. W piśmie uzupełniającym skarżąca sprecyzowała, iż skarga dotyczy zarówno bezczynności Starosty S., jak i czynności tego organu oraz innych organów i sądów, które od wielu lat odmawiają ustalenia jej prawa własności do nieruchomości. Jednocześnie skarżąca zaskarżyła wszystkie decyzje, wypisy z ewidencji gruntów i inne posiadane dokumenty związane z wieloletnim podejmowaniem przez nią działań zmierzających do ustalenia jej jako właściciela nieruchomości (łącznie 40 aktów z lat od 1968 do 2007). W ocenie skarżącej, Skarb Państwa nie stał się właścicielem jej gospodarstwa, bo nie było w tym przedmiocie postanowienia sądu wobec czego nie mógł być on wpisany do księgi wieczystej prowadzonej dla jej nieruchomości. W związku z tym domagała się usunięcia krzywdy i zwrotu gospodarstwa rolnego . Powyższe skargi zostały rozdzielone zarządzeniem Przewodniczącego, na skutek czego niniejsza sprawa dotyczy bezczynności Starosty S. w przedmiocie ustalenia właściciela nieruchomości. W odpowiedzi na skargę, przekazanej wraz ze skarga w dniu 17 marca 2008 r. Starosta S. domagał się jej oddalenia z uwagi na brak uchybień w swym działaniu oraz brak podstaw do podjęcia jakichkolwiek działań w przedmiotowej sprawie. Organ opisał przebieg postępowań prowadzonych z inicjatywy skarżącej dotyczącej jej wieloletnich działań zmierzających do odzyskania własności nieruchomości Organ wskazał, iż M.G. posiadała gospodarstwo rolne zabudowane, o powierzchni 4.52 ha. położone w obrębie R., gmina D.. W skład gospodarstwa wchodziły działki o pierwotnych numerach ewidencyjnych 52,68, 79, 209 objęte KW [...] (dawny). Na podstawie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. Wydział Rolnictwa i Leśnictwa [...] na wniosek Pani M. G. gospodarstwo rolne wraz z zabudowaniami zostało przejęte na własność Skarbu Państwa za zadłużenie ciążące na gospodarstwie. Na podstawie ww. decyzji w księdze wieczystej [...] w miejsce dotychczasowego właściciela M. G. wpisano Skarb Państwa. Zmianę w ewidencji gruntów wprowadzono na podstawie prawomocnej decyzji oraz zawiadomienia Powiatowego Biura Notarialnego w Gorzowie Wlkp. W roku 1971 działka nr [...], stanowiąca własność Skarbu Państwa, została podzielona na działki nr [...]. Działkę nr [...] w 1971 r. nabył Pan W.J. Dla nieruchomości tej została urządzona nowa księga wieczysta 18968. W wyniku aktualizacji i odnowienia operatu ewidencji gruntów obrębu R. w 1987 r. zmianie uległy powierzchnie i numery działek. - działka nr [...] weszła w skład działki, której obecny numer to [...], którą w 1991 r. na mocy decyzji Wojewody Gorzowskiego nabyła Gmina D.. - działka nr [...] została przekazana do zasobów Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa w 1993 r. - działka nr [...] weszła w skład działki [...], a działka nr [...] otrzymała nowy numer [...]. Działki te również zostały przekazane do zasobów Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, a w roku 1999 działka nr [...] została nadana osobie fizycznej. Z uwagi na zaistniałe na przestrzeni lat okoliczności, w tym zmiany stanu prawnego oraz zmiany numerów i granic działek, gospodarstwo rolne objęte księgą wieczystą [...] przestało istnieć. Zmiany te znalazły również odzwierciedlenie w ewidencji gruntów. W roku 1995 M.G. uznała, iż gospodarstwo zostało przejęte bezprawnie i podjęła działania w celu jego odzyskania. Skarżąca poza postępowaniami przed Sądami Powszechnymi na drodze postępowań cywilnych i postępowań przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, mającymi na celu doprowadzenie do zwrotu gospodarstwa, zwracała się do Starostwa Powiatowego w S. oraz Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w S. z różnego rodzaju żądaniami. W związku z toczącym się postępowaniem przed Sądem Rejonowym w S. o uzgodnienie treści księgi wieczystej [...] Skarżącej udzielono 17 maja 1999 r. pisemnej informacji o kolejnych przekształceniach i zmianach dotyczących gruntów wchodzących w skład dawnego gospodarstwa. Następnie 6 sierpnia 2001 r. Pani M.G. wystąpiła do Starostwa Powiatowego w S. o wydanie "wydruku z komputera" Księgi Wieczystej [...]. Postanowieniem [...] Starosta S. odmówił wykonania wypisu z ewidencji gruntów z uwagi na brak takiego nr KW w ewidencji. Na rozstrzygnięcie to zażalenie złożyła Skarżąca. Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w G. postanowieniem z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W wyniku skargi wniesionej przez Panią M. G. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu w dniu 16 stycznia 2002 r. (sygn. akt II SA/Po 3452/01) uchylił postanowienia organu l i II instancji, wskazując uchybienia w postępowaniach. Skarżąca powołując się na zapadły wyrok w dniu 4 lutego 2002 r. ponownie zwróciła się do Starosty S. z żądaniem wydania wypisu, obejmującego [...]. Organ ponownie rozpatrując sprawę zapoznał Skarżącą z ustaleniami oraz poinformował o możliwości sporządzenia odpłatnie wypisów, jednakże będą one uwzględniały nowe numery działek oraz zaistniałe zmiany stanu faktycznego i prawnego. Wypisy te zostały sporządzone w dniu 26 lutego 2002 r. i przedłożone skarżącej. Odmówiła ona ich przyjęcia we wskazanej formie, żądając przywrócenia stanu sprzed przejęcia przez Skarb Państwa gospodarstwa. Postanowieniem z dnia 8 marca 2002 r. Starosta S. odmówił wydania wypisów z ewidencji na [...]. Na rozstrzygnięcie to Skarżąca złożyła z uchybieniem terminu zażalenie. Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w G. postanowieniem z dnia 19 czerwca 2002 r. stwierdził fakt uchybienia terminu i pouczył Skarżącą o możliwości wniesienia skargi do NSA. Wyrokiem z dnia 19 września 2002 r. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu (sygn. Akt 11 SA/Po 1589/02) oddalił skargę. 14 stycznia 2003 r. Skarżąca ponownie złożyła wniosek o wydanie wypisów o żądanej wcześniej treści. Postępowanie w tej sprawie zostało decyzją Starosty S. umorzone w dniu 4 lutego 2003 r. Na skutek wniesionego odwołania Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w G. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Postanowieniem z dnia 14 listopada 2003 r. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu (sygn. Akt II SA/Po 2102/03) odrzucił skargę. W dniu 13 stycznia 2006 r. Pani M.G. złożyła skargę na działania pracowników Starostwa Powiatowego w S., odmowę wydania wypisów oraz utrudnianie zwrotu nieruchomości. Starosta S. uznał skargę za bezzasadną o czym zawiadomił w dniu 9 lutego 2006 r. Skarżącą. Przekazane zawiadomienie zostało przez Skarżącą zaskarżone. Postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2006 r. Wojewódzki Sąd administracyjny w Gorzowie WIkp. (sygn. akt II SA/Go 365/06) od rzucił skargę. Następnie w dniu 15 lutego 2007 r. Pani M.G. zwróciła się do Starosty S. o ustalenie właścicieli działek, dawniej wchodzących w skład jej gospodarstwa rolnego. Pismem z dnia [...] Starosta wskazał właścicieli jak również wyjaśnił obecny stan faktyczny i prawny. Skarżąca w dniu 1 marca 2007 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie WIkp. skargę na Starostę S.. W zakresie żądań skarżącej tj. ustalenia właścicieli nieruchomości prowadzone było już postępowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie WIkp., zakończone prawomocnym orzeczeniem- sygn. akt II SA/Go 274/07. Starosta podniósł także, iż pomimo szeregu prawomocnych i jednoznacznych rozstrzygnięć Pani M.G. kieruje do Starosty liczną korespondencję, "zaskarżając" każde pismo, czynność a także brak działań, do których Starosta S. nie jest właściwy. Wskazane przez skarżącą zarzuty nie znajdują potwierdzenia w stanie faktycznym i prawnym. Skarżąca od 1995 r. podejmuje czynności mające na celu zwrot przejętego gospodarstwa. Pomimo kilku osobistych spotkań i składanych jej wyjaśnień Pani M.G. żąda "ustalenia prawnie właściciela" przez Starostę S., w sytuacji gdy właściciele nieruchomości są znani i ujawnieni zarówno w księdze wieczystej jak i prowadzonej ewidencji gruntów i budynków. Na skutek śmierci wnoszącej skargę M. G. w dniu 3 czerwca 2008 r. (vide odpis aktu zgonu), w jej miejsce jako następca prawny wstąpiła córka A.C., która podtrzymała skargę w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza sprawdzenie czy będąca jej przedmiotem sprawa należy do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie z przepisem art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1270 ze zm. ) - dalej powoływanej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. W sprawie niniejszej skarga dotyczy na bezczynności Starosty Powiatu S. w przedmiocie ustalenia, iż skarżąca (pierwotnie M.G. obecnie jej następca prawny A.C.) jest właścicielem nieruchomości - działek poprzednio wchodzących w skład gospodarstwa rolnego o pow. 4,52 ha należącego do M. G., a przejętego przez Skarb Państwa. Treść skargi oraz dołączonych do niej akt administracyjnych wskazuje, iż rzeczywistym żądaniem w niej zawartym jest zwrot tego gospodarstwa i zakwestionowanie prawa właścicieli wchodzących w jego skład działek. Tym samym skarżąca kwestionuje prawo własności wskazanych w podaniu działek. W ocenie Sądu żądanie powyższe żądanie, wbrew stanowisku skarżącej jest roszczeniem, którego dochodzić można na drodze procesu cywilnego. Sprawa, której przedmiotem jest żądanie ustalenia prawa własności i wydania rzeczy nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W myśl przepisu art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego na bezczynność organu można wnieść wyłącznie w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a. Skarga na bezczynność organu jest pochodną skargi na określone prawne formy działania organów administracji publicznej. Wynika to z użytego w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a sformułowania: "w przypadkach określonych w art. 1 ust. 1 pkt 1-4a". Oznacza to, że skarga na bezczynność organów przysługuje tylko w tych sprawach, w których są wydawane decyzje, i postanowienia administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a), oraz w tych sprawach, w których mogą być podejmowane akty lub czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. i pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, a także wówczas, gdy odrębna ustawa tak stanowi. Uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., Sąd zobowiązuje organ do wydania aktu lub czynności bądź przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisu prawa (art. art. 149 P.p.s.a). W tych okolicznościach nie można uczynić przedmiotem skargi na bezczynność organu administracji publicznej nie podjęcia przez ten organ oczekiwanych przez stronę działań w zakresie jej roszczeń o charakterze cywilnoprawnym. Jeżeli bowiem nie istnieje indywidualna sprawa administracyjna, która obliguje organ do wydania rozstrzygnięcia czy to pozytywnego czy tez negatywnego dla strony, nie można stwierdzić żeby organ pozostawał w bezczynności w rozumieniu wskazanych wyżej przepisów. Sądy administracyjne nie są właściwe w rozstrzyganiu spraw cywilnych, a taki charakter ma żądanie zwrotu nieruchomości bądź ustalenia jej właściciela. Oznacza to, iż wbrew oczekiwaniu skarżącej tutejszy Sąd posiada kompetencji do "ustalenia prawnego właściciela spornej nieruchomości". Należy podkreślić, iż analogiczne stanowisko zajął także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w sprawie o sygn. akt II SA/Go 274/07, w której postanowieniem z dnia 29 czerwca 2007 r. odrzucił, jako nienależącą do właściwości sądu administracyjnego, skargę M. G. na pismo Starosty S. z dnia 20 lutego 2007 r. w przedmiocie ustalenia właściciela nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 10 października 2007 r. sygn. akt. II OSK 1429/07 oddalił skargę kasacyjną M. G. na powyższe postanowienie. Na podstawie analizy akt sprawy należy podzielić stanowisko Starosty wyrażone w odpowiedzi na skargę, iż obecnie nie toczy się żadne postępowanie administracyjne, z którego wynikałby dla niego obowiązek rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji administracyjnej, postanowienia, czy też innego aktu lub czynności rozstrzygającego o prawach lub obowiązkach strony. Analiza treści skargi wskazuje, iż skarżąca niewłaściwie rozumie rolę sądów administracyjnych, które są powołane jedynie do badania zgodności z prawem działalności administracji publicznej w formach ściśle określonych przez ustawodawcę w cytowanym art. 3 P.p.s.a., Sąd administracyjny nie może zatem rozpoznać skargi strony która kwestionuje ogół wszystkich decyzji, aktów pism organów administracji publicznej, które związane są z jej dążeniem do odzyskania utraconego prawa własności. Na marginesie należy zatem wskazać, iż jeżeli strona chce podważyć treść ostatecznych decyzji administracyjnych, możliwe jest to jedynie w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, przewidzianych w rozdziałach 12 i 13 Kodeksu postępowania administracyjnego. W tym celu należy zwrócić się do właściwego organu z wnioskiem odpowiednio o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego, stwierdzenie nieważności decyzji albo jej zmianę lub uchylenie, wykazując zaistnienie przesłanek zastosowania danego trybu nadzwyczajnego. Wydana w takim trybie decyzja administracyjna podlegała będzie weryfikacji w administracyjnym postępowaniu odwoławczym, a ostatecznie skardze do sądu administracyjnego, w przypadku jej niezgodności z prawem. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd, na podstawie przepisu art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił jak w sentencji.