II SAB/Go 15/10

Dnia 6 maja 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Mirosław Trzecki Protokolant inspektor Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2010 roku sprawy ze skargi R.O. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej dotyczącej planowania przestrzennego na terenie Gminy I. zobowiązuje Wójta Gminy do udostępnienia R.O. informacji publicznej w zakresie objętym pytaniami nr 4 i 6, zawartymi we wniosku skarżącego z dnia [...] roku, w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, II. kosztami postępowania obciąża Wójta Gminy, III. nakazuje ściągnąć od Wójta Gminy na rzecz Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. kwotę 100 (sto) złotych tytułem kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] marca 2009 r. R.O. zwrócił się do Wójta Gminy o udzielenie informacji publicznej dotyczącej przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego Gminy gruntu oznaczonego geodezyjnie jako działka nr [...], formułując na ten temat sześć pytań: 1. jakie przeznaczenie miała działka nr [...] w nieobowiązującym już planie zagospodarowania przestrzennego; 2. czy nastąpiły zmiany, a jeżeli tak, to jakiej treści, w przeznaczeniu działki nr [...], w świetle studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy, zatwierdzonego uchwałą nr III/27/2002 Rady Gminy z dnia [...] grudnia 2002 r.; 3. czy nastąpiły zmiany, a jeśli tak, to jakiej treści, w przeznaczeniu działki nr [...], w świetle uchwały nr XIV/99/2008 Rady Gminy z dnia [...] marca 2008r. w sprawie ustalenia zmiany nr 1 studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy; 4. w jakim zakresie uchwała nr XXXIII/201/2006 Rady Gminy z dnia [...] marca 2006 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy – zadecydowała o włączeniu (lub wyłączeniu) ww. działki do (z) obszaru objętego granicami tego opracowania; 5. co przewiduje Plan Rozwoju Lokalnego Gminy dla ww. obszaru (działki nr [...]); 6. czy istnieją uchwały Rady Gminy lub inne dokumenty, niewymienione powyżej, a dotyczące procesu decyzyjnego w zakresie planowania przestrzennego dla działki nr [...], proszę w takim przypadku o pisemne poinformowanie mnie o ich istnieniu i możliwości zapoznania się z nimi. Jednocześnie wnioskodawca zwrócił się o pisemną informację odnośnie chronologicznego przebiegu realizacji procesu decyzyjnego w Gminie w zakresie planowania przestrzennego dla tego rejonu. Zaznaczył, iż dostęp do wnioskowanych dokumentów przez stronę Biuletynu Informacji Publicznej jest niemożliwy. Pismem z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] Wójt Gminy udzielił wnioskodawcy informacji, że zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Nr IV/14/90 z dnia [...] sierpnia 1990 r. (ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Nr 9, poz. 188 ze zm.) w obrębie miejscowości grunty oznaczone geodezyjnie nr [...] na dzień 31 grudnia 2002 r. przeznaczone były w nieobowiązującym już planie w części jako: – tereny budownictwa jednorodzinnego – 13 MJ/A, – tereny upraw polowych – RP, – tereny łąk i pastwisk – RZ. Zgodnie z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Nr III/27/2002 z dnia [...] grudnia 2002 r., powyższa działka przeznaczona jest w studium w części jako tereny mieszkaniowo-usługowe z przewagą zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a w części jako strefa upraw rolnych. Ponadto zmiana nr 1 studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego Gminy na podstawie uchwały nr XIV/99/2008 Rady Gminy z dnia [...] marca 2008 r. oraz wszelkie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego nie dotyczyły działki nr [...], gdyż były podjęte na podstawie stosownych wniosków właścicieli nieruchomości. Plan Rozwoju Lokalnego opracowany w 2006 r. nie jest dokumentem rozstrzygającym o planach rozwoju dla poszczególnych działek, lecz dokumentem strategicznym, mówiącym o planach inwestycyjnych Gminy. Dnia [...] lutego 2010 r. R.O. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej dotyczącej planowania przestrzennego na terenie Gminy w zakresie określonym wnioskiem z dnia [...] marca 2009 r. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że wnioskowana informacja jest związana z porządkowaniem spraw spadkowych dotyczących działki nr [...], której jest współwłaścicielem oraz koniecznością podjęcia decyzji w sprawie przyszłości tej nieruchomości. Według skarżącego nie uzyskał on pełnej informacji określonej we wniosku z dnia [...] marca 2009 r. Mianowicie informacja podana w piśmie Wójta z [...] marca 2009r., dotycząca przeznaczenia działki w nieobowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego, jest niepełna, gdyż nie zostało sprecyzowane pojęcie "części", użyte w opisie. Z tego samego powodu niepełna jest też informacja co do pkt 2, dotyczącego studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy. Skarżący zauważył, że nie można mówić o "części" w kontekście planu i studium, jeżeli nie są znane linie graniczne lub oznaczenie części w formie procentowej. Następnie skarżący podniósł, że nie uzyskał żadnej odpowiedzi co do pkt 4 i 6 wniosku, natomiast co do pkt 3 i 5 wnioskowane informacje zostały udzielone. Wobec pozostawania przez Wójta Gminy w bezczynności skarżący wniósł o zobowiązanie go do udostępnienia informacji publicznej, zgodnie z wnioskiem z [...] marca 2009 r. oraz o zobowiązanie do oświadczenia, że udostępniona informacja jest informacją pełną. Skarżący wniósł ponadto o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie podając, że nie można w przedmiotowej sprawie mówić o bezczynności, albowiem podejmował on czynności zmierzające do wyjaśnienia spornych kwestii, włącznie ze zorganizowaniem spotkania ze wszystkimi współwłaścicielami nieruchomości w celu doprowadzenia do spisania ugody cywilnej. To, że do uzgodnienia nie doszło, nie oznacza bezczynności organu. Organ wskazał, że wskutek wniosku z dnia [...] marca 2009 r. udzielił żądanych informacji o zapisach nieobowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...]. Zapisy planu nie definiują pojęcia "części", a strona uzyskała pełną treść zapisów planu. Również w zakresie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy udzielona informacja była pełna, a studium nie definiuje pojęcia "części", użytego w opisie. Pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. skarżący złożył do Sądu wniosek o przeprowadzenie dowodów i dołączenie dokumentów do akt sprawy, aczkolwiek ich treść oraz okoliczności mające być przedmiotem dowodzenia powiązane zostały z wnioskiem dotyczącym informacji publicznej w zakresie wybudowanej gminnej instalacji kanalizacji sanitarnej i wodociągu gminnego. Ponadto skarżący podał, że złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji sieci kanalizacji sanitarnej w miejscowości, rurociągu i przepompowni. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała częściowo na uwzględnienie. Z przepisu art. 61 Konstytucji RP wynika prawo obywatela do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej, w tym do aktów przez te organy tworzonych, przy czym prawo to obejmuje również dostęp do dokumentów. Prawo do informacji, jako prawo publiczne obywatela, realizowane jest zasadniczo według regulacji zawartej w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Stosownie do treści art. 1 ust. 1 tej ustawy każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie, przy czym prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu obywatelowi (art. 2 ust. 1 ustawy). Do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 ustawy). Art. 6 ustawy wymienia kategorie informacji publicznej, które na mocy ustawy podlegają udostępnieniu, przy czym z uwagi na treść art. 1 ust. 1 nie jest to katalog zamknięty. Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo odmowa lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy. O skuteczności skargi na bezczynność organu można mówić wówczas, gdy właściwy organ nie wykonuje w terminie nałożonego nań prawem obowiązku, bądź nie czyni tego w sposób przewidziany prawem. W niniejszej sprawie organ administracji, działając w trybie cyt. ustawy, udzielił informacji publicznej w zakresie określonym w pierwszym i drugim pytaniu zawartym we wniosku z dnia [...] marca 2009 r. Mianowicie wskazał w piśmie z [...] marca 2009 r. jakie było i jest przeznaczenie określonego gruntu (działki nr [...]) w nieobowiązującym planie miejscowym oraz w stadium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy. Wbrew zarzutom skargi, organ administracji udzielając tej informacji mógł podać tylko te dane, które wynikają z treści omawianych aktów i nie był obowiązany, ani uprawniony do wyjaśniania pojęć użytych w części tekstowej planu. Zaznaczyć bowiem trzeba, że plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, tak więc wykluczone było interpretowanie jego zapisów, czy części graficznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok WSA w Warszawie z 3 września 2009 r., sygn. akt II SAB/Wa 50/09; wyrok WSA w Łodzi z 2 września 2009 r., sygn. akt II SAB/Łd 48/09). Uwaga ta dotyczy również studium. Co do wymienionych aktów ustawodawca przewidział odrębną regulację w ustawie z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 68, poz. 449 ze zm.) – dalej jako ustawa o.o.a.n. Wskazać należy, ze treść aktów normatywnych jest informacją publiczną. Jednak dostęp do treści aktów prawnych (z wyjątkiem aktów nieogłoszonych i ich projektów) nie odbywa się na zasadach przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA 3301/02 publ. MoP 2003, nr 5, str. 195). Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy o.o.a.n., urząd gminy prowadzi zbiór przepisów gminnych dostępny do powszechnego wglądu w jego siedzibie. Przepis ten koresponduje z prawem wglądu do studium lub planu miejscowego, statuowanym przez art. 30 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.). Według wymienionego przepisu, każdy ma prawo wglądu do studium lub planu miejscowego oraz otrzymania z nich wypisów i wyrysów. Niewątpliwe dla realizacji indywidualnego interesu wnioskodawcy znaczenie mieć mogły wypisy i wyrysy z planu miejscowego lub studium. Rzeczą więc skarżącego, po uzyskaniu pisemnej informacji z [...] marca 2009 r., było żądanie wglądu do omawianych aktów lub złożenie wniosku o wypisy i wyrysy. Należy przyjąć, że wobec braku szczególnej regulacji, wypisy i wyrysy ze studium lub planu miejscowego udostępnione mogą być na pisemny wniosek zainteresowanego (art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Natomiast w przypadku, w którym dany podmiot zainteresowany jest jedynie wglądem do studium lub planu miejscowego, udostępnienie informacji dokonuje się bez pisemnego wniosku (art. 10 ust. 2 ww. ustawy) (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. Pod red. prof. Z. Niewiadomskiego. C. H. BECK Warszawa 2009, str. 265). Z powyższego wynika, że skarżący po uzyskaniu pisma z [...]7 marca 2009 r. powinien w celu uzyskania dalszych potrzebnych informacji skorzystać z wymienionych wyżej środków umożliwiających dostęp do dokumentów źródłowych. W świetle przedstawionych uwag uprawnioną jest konkluzja, że w omówionym zakresie nie doszło do bezczynności organu. Niesporne również w sprawie było, że skarżący uzyskał informację publiczną wskazaną w pkt 3 i 5 wniosku z [...] marca 2009 r. Uzasadnione natomiast okazały się zarzuty skargi dotyczące nieudzielenia informacji skonkretyzowanych w pytaniu czwartym i szóstym złożonego wniosku. Z akt, jak również z odpowiedzi na skargę, nie wynika aby udzielono jakiejkolwiek odpowiedzi na wymienione pytania zawarte we wniosku, a zatem należy przyjąć, że doszło do bezczynności organu administracji. W konsekwencji skarga podlegała uwzględnieniu tylko w zakresie określonym w sentencji wyroku. Wskazać trzeba, że organ ma obowiązek udzielenia informacji publicznej, którą dysponuje. Jeżeli udostępnienie określonych danych nie może zostać zrealizowane zgodnie z wnioskiem, wówczas organ ma prawo zaproponować inny sposób załatwienia sprawy. Z kolei stanowisko organu, które w istocie sprowadza się do odmowy udzielenia informacji musi mieć procesową formę decyzji. Natomiast w sytuacji, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia wnioskodawcę, iż żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą (por. wyrok NSA z 30 października 2008 r., sygn. akt I OSK 873/08). Mając powyższe na uwadze organ w ponownym postępowaniu podejmie stosowne czynności. Brak było podstaw do uwzględnienia skargi w zakresie wniosku, aby zobowiązać stronę przeciwną do oświadczenia, że udostępniona informacja jest pełną informacją, którą Gmina posiada w zakresie wniosku. Należy przyjąć, że organ udziela wskutek wniosku, takiej informacji publicznej, jaką dysponuje. Natomiast ocena, czy udzielona informacja jest kompletną w danym zakresie tematycznym należy do Sądu w razie zainicjowania przez stronę postępowania sądowoadministracyjnego. Dla porządku należy wskazać, że w świetle art. 106 § 3 p.p.s.a. wniosek dowodowy złożony przez skarżącego podlegał oddaleniu, z uwagi na to, że nie był on przydatny do kontroli sądowoadministracyjnej dokonywanej w niniejszej sprawie, a przede wszystkim nie dotyczył istoty postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W konsekwencji Sąd orzekł jak w sentencji, zgodnie z art. 149 p.p.s.a. W niniejszej sprawie nie został pobrany wpis sądowy od strony skarżącej, bowiem na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 15 kwietnia 2010 r. o rozdzieleniu skarg R.O. została ona wyłączona z zarejestrowanej pod sygn. akt II SAB/Go 10/10 sprawy ze skargi R.O. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej dotyczącej gminnej kanalizacji sanitarnej i wodociągu, już po wyznaczeniu terminu rozprawy w sprawie II SAB/Go 10/10. Z tego względu rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania w niniejszej sprawie, w zakresie obejmującym pkt II i III wyroku, znajduje oparcie w art. 223 § 2 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193). Zgodnie z przywołanym art. 223 § 2 p.p.s.a., jeżeli nie została uiszczona należna opłata sąd w orzeczeniu kończącym postępowanie w danej instancji nakaże ściągnąć tę opłatę od strony, która obowiązana była ją uiścić albo od innej strony, gdy z orzeczenia tego wynika obowiązek poniesienia kosztów postępowania przez tę stronę. Z uwagi na uwzględnienie skargi, skarżącemu (w razie uiszczenia przez niego wpisu sądowego) przysługiwałby w myśl art. 200 p.p.s.a. zwrot od organu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Jednak ze względu na wcześniejsze niepobranie wpisu od skarżącego, należało stosownie do art. 223 § 2 p.p.s.a. obciążyć Wójta Gminy kosztami postępowania oraz nakazać ich ściągnięcie.