II SAB/Go 15/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. K. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie rozpoznania zawiadomienia postanawia: odrzucić skargę. W dniu [...] sierpnia 2024 r. do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynęło pismo S. K. z dnia [...] sierpnia 2024 r. zatytułowane "zawiadomienie", które zaadresowane zostało do Prokuratora Rejonowego w [...] "za pośrednictwem Starosty [...]". Z treści tego zawiadomienia wynika, że dotyczy ono "współudziału w przestępstwie pracowników ewidencji gruntów i budynków i wyłudzenia gruntów pod drogę publiczną". W piśmie z dnia [...] września 2024 r. Starosta [...] wskazał, że zwraca stronie pismo z [...] sierpnia 2024 r, skierowane do Prokuratora w sprawie zawiadomienia o współudziale pracowników Starostwa w popełnieniu przestępstwa, wyjaśniając, że nie jest właściwym organem i nie pośredniczy w przekazywaniu wniosków do organów ścigania. Do pisma załączone zostało podlegające zwrotowi pismo z dnia [...] sierpnia 2024 r. Omyłkowo w/w pismo zostało przesłane do Prokuratury Rejonowej w [...] zamiast do strony, wobec czego pismem z dnia [...] września 2024 r. Prokuratura Rejonowa w [...] zwróciła je organowi. Następnie w/w pismo organu z załączonym zawiadomieniem z [...] sierpnia 2024 r. przesłane zostało stronie, jednak przesyłka jako dwukrotnie awizowana została przez doręczyciela zwrócona nadawcy (pozostawiona w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia). Pismem z dnia [...] października 2024 r. S. K. złożyła do Wojewody [...] ponaglenie na niezałatwienie sprawy. Postanowieniem z dnia [...] października 2024 r. Wojewoda [...] stwierdził, iż organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, nie wyznaczając organowi dodatkowego terminu na załatwienie sprawy. Wojewoda [...] uznał, iż w świetle art. 66 § 3 k.p.a. Starosta [...] miała obowiązek zwrócić stronie jej pismo z dnia [...] sierpnia 2024 r., sprawa nie ma charakteru sprawy administracyjnej skoro zawiadomienie skierowane jest do Prokuratury. Wobec zaś dokonania przez organ zwrotu w/w zawiadomienia wnioskodawczyni brak jest podstaw do określania dodatkowego terminu na załatwienie sprawy. Następnie wnioskiem z dnia [...] grudnia 2024 r. S. K. zwróciła się do Starosty [...] o wydanie jej pisma organu z [...] września 2024 r. i zgodnie z wnioskiem organ pismem z dnia [...] grudnia 2024 r. doręczył skutecznie stronie (działającej przez pełnomocnika H. K.) pismo z dnia [...] września 2024 r. wraz z załączonym zawiadomieniem strony z dnia [...] sierpnia 2024 r. Pismem z dnia [...] grudnia 2024 r. S. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność Starosty [...] w zakresie rozpoznania przesłanego organowi zawiadomienia do Prokuratury Rejonowej w [...] z dnia [...] sierpnia 2024 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, iż w świetle okoliczności sprawy, znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy, Starosta [...] nie pozostaje w bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skargę należało odrzucić. W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, iż skarżąca wyraźnie w treści skargi określiła, iż jej skarga dotyczy bezczynności Starosty [...] w zakresie rozpoznania złożonego przez skarżącą do tego organu zawiadomienia z dnia [...] sierpnia 2024 r., które skierowane było do Prokuratury Rejonowej w [...] dotyczącego ,,współudziału w przestępstwie pracowników ewidencji gruntów i budynków i wyłudzenia gruntów pod drogę publiczną". Zgodnie art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 , dalej jako p.p.s.a.) kontrola sprawowana przez sąd administracyjny obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W tych przypadkach przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Celem skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jak stanowi art. 149 § 1 p.p.s.a. w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, sąd: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2), 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3), 4) jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a), 5) w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b), 6) w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2). W przypadku nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części, stosownie do art. 151 p.p.s.a. Pojęcia bezczynności i przewlekłości zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 572, dalej jako k.p.a.) jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność) oraz prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). W tym kontekście wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny podjął w dniu 22 czerwca 2020 r. uchwałę o sygn. akt II OPS 5/19 (orzeczenia.nsa.gov.pl), w której stwierdził, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania przez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Z uzasadnienia uchwały NSA wynika m.in., że skarga na bezczynność nie może być wnoszona po zakończeniu postępowania administracyjnego. Zasadniczym bowiem celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej, jak i skargi na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, jest doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności. Analogiczne stanowisko względem przewlekłości postępowania wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 7 marca 2022 r., sygn. akt II OPS 1/21, w której wskazał, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego wniesiona po jego ostatecznym zakończeniu, poprzedzona ponagleniem złożonym w jego toku, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Wyjaśnić trzeba, że przytoczone w obu uchwałach poglądy mają, z uwagi na treść art. 269 § 1 p.p.s.a., charakter wiążący, co oznacza, że uchwały ta pozostają wiążące również dla Sądu rozpoznającego niniejszą skargę. Przepis ten bowiem nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zajętym w uchwale i przyjąć wykładni prawa odmiennej od tej, która została zaakceptowana przez poszerzony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego. Możliwość wzruszenia poglądu wyrażonego w uchwale wymagałaby zainicjowania nowej procedury uchwałodawczej poszerzonego składu. W ocenie Sądu stanowisko zawarte w powołanych uchwałach, które znajdują w niniejszej sprawie zastosowanie, zasługuje w pełni na akceptację. Podkreślić należy, iż istota skargi na bezczynność polega niejako na zobligowaniu przez Sąd, na podstawie stosownego orzeczenia sądowego, organu do załatwienia sprawy. W sytuacji wydania przez organ orzeczenia w sprawie skutkującym ,,załatwienia wniosku (sprawy)", tego typu skarga nie może odnieść takiego skutku, gdyż ziścił się już skutek, który wywrzeć miała skarga na bezczynność. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy Sąd zwraca uwagę, iż Starosta [...] w reakcji na złożenie przez skarżącą zawiadomienie z dnia [...] sierpnia 2024 r. skierowane do Prokuratury Rejonowej w [...], zwrócił w/w zawiadomienie stronie. W piśmie z dnia [...] września 2024 r. organ poinformował mianowicie skarżącą o braku właściwości tego organu do podejmowania czynności w związku ze złożonym przez nią zawiadomieniem do Prokuratury Rejonowej i poinformował o zwrocie tego zawiadomienia. Co prawda pismo z dnia [...] września 2024 r. wraz z załączonym zawiadomieniem z dnia [...] sierpnia 2024 r. początkowo omyłkowo przesłane zostało przez organ do Prokuratury Rejonowej w [...]. Jednak następnie po zwróceniu tego pisma przez Prokuratora Rejonowego zostało ono przesłane skarżącej wraz z pismem z [...] października 2024 r. Przesyłka zawierająca pismo z dnia [...] września 2024 r. i załączone zawiadomienie strony z [...] sierpnia 2024 r. jako dwukrotnie awizowana została zwrócona organowi i uznana została za skutecznie doręczoną w trybie art. 44 § 4 k.p.a. Ostatecznie zaś na wniosek strony z [...] grudnia 2024 r. pismo organu z dnia [...] września 2024 r. z załączonym zawiadomieniem strony z dnia [...] sierpnia 2024 r., zostało stronie doręczone. O skuteczności zwrotu skarżącej jej zawiadomienia z dnia [...] sierpnia 2024 r. świadczy to, że oryginał tego zawiadomienia - z pieczęcią wpływu do Starostwa [...] w dniu [...] sierpnia 2024 r. - skarżąca załączyła do niniejszej skargi. W ocenie Sądu pismo Starosty [...] z dnia [...] września 2024 r. należy uznać za postanowienie o zwrocie pisma, wydane w trybie art. 66 § 3 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Nie jest zatem dopuszczalne przekazanie podania sądowi powszechnemu (art. 66 § 3 k.p.a.), jak również nie jest dopuszczalne przekazanie podania prokuratorowi (por. wyrok WSA w Warszawie z 15 marca 2007 r., I SA/Wa 1687/06, LEX nr 316667). Co prawda pismo organu z dnia [...] września 2024 r., choć do pewnego stopnia wadliwe jednak zawiera niezbędne elementy określone w art. 124 k.p.a pozwalające na zakwalifikowanie go jako postanowienia o zwrocie pisma. Pismo to posiada takie cechy jak: oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt (Starostwo [...]), wskazanie adresata, wskazania rozstrzygnięcie o istocie sprawy (zwrot zawiadomienia), podpis osoby reprezentującej organ administracji. Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że w/w pismo skierowane jest do skarżącej i że rozstrzyga ono w przedmiocie złożonego przez nią zawiadomienia z dnia [...] sierpnia 2024 r. Ponadto do pisma z dnia [...] września 2024 r. załączone zostało jednocześnie objęte zwrotem zawiadomienie strony z [...] sierpnia 2024 r. Istotne jest w tym przypadku także, iż do wydania takiego postanowienia w opisanych powyżej okolicznościach przedmiotowej sprawy, istnieje podstawa prawna tj. cyt. art. 66 § 3 k.p.a. Na kwestię rozpoznania przez Starostę [...] sprawy w w/w zakresie wskazała także Wojewoda [...] w postanowieniu z dnia [...] października 2024 r., w którym rozpoznane zostało ponaglenie skarżącej, stwierdzając z tego powodu brak podstaw do wyznaczenia organowi dodatkowego terminu na załatwienie sprawy. Niewątpliwie uznane za postanowienie pismo organu z dnia [...] września 2024 r. było pozbawione wymaganego pouczenia strony o przysługującym jej środku zaskarżenia (zażalenia), jednak uchybienie to nie powoduje, iż pismo to traci przymiot postanowienia, ale może stanowić do skorzystania przez stronę z prawa do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia ewentualnego środka zaskarżenia od w/w postanowienia. Mając na uwadze powyższe, należy zatem stwierdzić, iż w dniu złożenia przedmiotowej skargi na bezczynność tj. [...] stycznia 2024 r. (a nawet w dniu jej sporządzania – [...] grudnia 2024 r.) skarżąca dysponowała pismem skarżonego organu z dnia [...] września 2024 r. i załączonym do niego zwróconym jej zawiadomieniem z dnia [...] sierpnia 2024 r. Zatem w dacie wniesienia do tutejszego Sądu skargi na bezczynność sprawa zainicjowana złożonym przez skarżącą zawiadomieniem z dnia [...] sierpnia 2024 r., została przez organ zakończona, gdyż organ orzekł o zwrocie tego zawiadomienia zgodnie z art. 66 § 3 k.p.a. Wobec powyższego Sąd uznał, że wniesiona skarga na bezczynność Starosty [...] w sprawie rozpoznania zawiadomienia z dnia [...] sierpnia 2024 r. skierowanego do Prokuratury Rejonowej, w świetle przedstawionych powyżej rozważań i treści uchwał II OPS 5/19 i II OPS 1/21, nie mogła odnieść skutku i jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn (niż podane w punktach 1-5a) wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Dlatego Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.