II SAB/Go 155/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Protokolant referent stażysta Krzysztof Frączek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi H.Ż. na bezczynność Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w przedmiocie wydania zaświadczenia postanawia odrzucić skargę. 1. Wnioskiem z dnia [...] października 2016r., skierowanym do Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych, H.Ż., wystąpił o potwierdzenie wykonywania pracy przymusowej w okresie pełnienia zasadniczej służby wojskowej w latach 1964-65 w celu ubiegania się o "dodatek do emerytury". 2. Przy piśmie z dnia [...] maja 2016 r. adresat wniosku, na podstawie art. 65 § 1 w zw. z art. 217 § 2 pkt 2 oraz 218 § 1 Kpa przekazał go - jako wniosek w sprawie wydania zaświadczenia o charakterze służby , Wojskowemu Komendantowi Uzupełnień. 3. Pismem z dnia [...] czerwca 2016r. Wojskowy Komendant Uzupełnień, powołując się na przepis art. 65 § 1 Kpa przesłał wniosek zgodnie z właściwością miejscową Wojskowemu Komendantowi Uzupełnień, wskazując w uzasadnieniu, że dysponentem ewidencji wnioskodawcy jest wskazany organ w [...]. 4. Po otrzymaniu wniosku H.Ż. Wojskowy Komendant Uzupełnień skierował do wnioskodawcy pismo z dnia [...] czerwca 2016 r. informujące, że sprawa dotycząca potwierdzenia wykonywania pracy przymusowej w okresie pełnienia zasadniczej służby wojskowej została już rozstrzygnięta postanowieniem tego organu nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. i brak jest podstaw prawnych do wydania kolejnego zaświadczenia o żądanej treści w tej samej sprawie. 5. W reakcji na to pismo, H.Ż. skierował do Zastępcy Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych pismo z dnia [...] czerwca 2016 r. zarzucając niewydanie mu przez Wojskowego Komendanta Uzupełnień wnioskowanego zaświadczenia jak też kwestionując stwierdzenie WKU, że nie ma podstaw do wydania zaświadczenia o innej niż dotychczasowa treści. Wnosił o zobowiązanie organu do wydania mu zaświadczenia o żądanej przez niego treści. 6. Pismem z dnia [...] lipca 2016 r. Dowódca Generalny Rodzajów Sił Zbrojnych przekazał, na podstawie art. 65 § 1 w zw. z art. 37 § 1 oraz z art. 217 § 2 pkt 2 oraz 218 § 1 Kpa, Szefowi Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego pismo H.Ż. z dnia [...] czerwca 2016 r. jako zażalenie na niezałatwienie w terminie przez Wojskowego Komendanta Uzupełnienień sprawy wydania zaświadczenia w przedmiocie charakteru służby wojskowej pełnionej przez wnioskodawcę w latach 1964-65. 7. Pismem z dnia [...] sierpnia nr [...] Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego ( skierowanym też do wiadomości H.Ż. ) udzielił Dowództwu Generalnemu Sił Zbrojnych wyjaśnień, wskazując między innymi, że z dokumentów znajdujących się w WKU wynika, że H.Ż. odbywał zasadniczą służbę wojskową w latach 1964 i 1965 w Pułku Obrony Terytorialnej wobec czego brak podstaw do wydania zaświadczenia o treści innej niż wskazana w zaświadczeniu nr [...] wydanym w 2008r. Analogicznych wyjaśnień organ udzielił wprost wnioskodawcy pismem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. 8. Dnia 5 sierpnia 2016 r. H.Ż. skierował bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. pismo nazwane "zażaleniem na bezczynność Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego nr [...]" W jego uzasadnieniu dał wyraz przekonaniu, iż w latach 1969-1965 tj. pełnienia służby wojskowej wykonywał pracę przymusową wobec czego jako jeńcowi z przyczyn politycznych przysługuje mu świadczenie pieniężne, Wskazał, że jego sprawa powinna być załatwiona w myśl pisma nr [...]. Zażalenie to przekazane zostało przez Sąd - jako skarga - wskazanemu w nim organowi celem nadania jej właściwego biegu. 9. Przekazując Sądowi w dniu 14 września 2016 r. skargę H.Ż. wraz z odpowiedzią na nią i aktami administracyjnymi sprawy, Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego wniósł o jej oddalenie na koszt skarżącego. Wskazując na podjęte przez organy wojskowe czynności wywodził, że nie pozostaje w bezczynności. Nadto wskazał, iż wniosek skarżącego był już przedmiotem postępowania sądowego w sprawie II SA/Go 679/09. 10. Po uzupełnieniu przez organ - na żądanie Sądu - akt administracyjnych sprawy, na rozprawie w dniu 12 stycznia 2017 r. profesjonalny pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę w jej dotychczasowym kształcie, sprecyzował, iż zarzucana nią bezczynność polega na niewydaniu skarżącemu przez Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego zaświadczenia o żądanej przez niego treści. Oświadczył również, że poza pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. skarżący nie kierował do organów wojskowych, w szczególności do Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego, żadnych innych pism dotyczących niezałatwienia w terminie sprawy wydania zaświadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : 11. Skarga podlegała odrzuceniu. Przedmiotem zaskarżenia pozostawała bezczynność Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w przedmiocie niewydania skarżącemu zaświadczenia o żądanej przez niego treści. Zważywszy na taki przedmiot sprawy wskazać należy, że bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy organ będąc z mocy prawa zobowiązany do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Oznacza to, że będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, organ pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność jest dopuszczalna w przypadkach, gdy jej przedmiot mieści się w zakresie wskazanym w art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa (tzn. w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a) jak również w zakresie wskazanym w art. 3 § 2 pkt 9 ppsa, a więc niewydania aktu lub niepodjęcia czynności określonej w tych przepisach. Skarga na bezczynność organu jest bowiem pochodną skargi na określone prawne formy działania organów administracji publicznej. Oznacza to, że skarga na bezczynność przysługuje tylko w tych sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1-3 Ppsa) oraz w tych sprawach, w których mogą być podejmowane akty lub czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, a także wówczas, gdy odrębna ustawa tak stanowi, co wynika z treści art. 3 § 3 Ppsa ( vide: postanowienie NSA z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 496/08, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl.). 12. Skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania co do zasady musi być, stosownie do przepisu art. 52 § 1 i 2 Ppsa, poprzedzona środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Oznacza to, że skargę można wnieść dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Zgodnie z art. 37 § 1 Kpa takim środkiem zaskarżenia, służącym zwalczaniu bezczynności przez organ właściwy w sprawie, jest zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Zatem warunkiem skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu administracji jest uprzednie złożenie zażalenia (wezwania do usunięcia naruszenia prawa) w trybie art. 37 § 1 Kpa. Regulacja zawarta w tym przepisie ma na celu zwalczanie bezczynności organu w merytorycznym załatwieniu sprawy zawisłej przed tym organem. Zażalenie ( wezwanie ), o którym mowa w art. 37 § 1 Kpa, służy zakwestionowaniu przekroczenia ustawowego terminu załatwienia sprawy (art. 35 i art. 36 Kpa ). Stanowisko organu wyższego stopnia wyrażone w trybie art. 37 § 1 Kpa ma charakter incydentalny (wpadkowy), nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a także nie kończy postępowania w sprawie. Niezależnie zatem od pozytywnego lub negatywnego stanowiska organu wyższego stopnia, strona może wnieść skargę na bezczynność organu. Z tych też względów, złożenie zażalenia w trybie art. 37 § 1 Kpa stanowi wyłącznie warunek formalny do wniesienia przez osobę zainteresowaną skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu. W sprawach bezczynności organu istotne znaczenie ma nie tyle sposób rozpatrzenia zażalenia złożonego w trybie art. 37 Kpa, ale sam fakt dopełnienia takiej czynności przez stronę. Złożenie omawianego zażalenia wywiera więc skutek w postaci wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia stosownie do wymogu wynikającego z art. 52 § 1 Ppsa, a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na bezczynność organu niepodejmującego, w ustawowo określonych terminach, aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a. 13. Analiza akt sprawy wskazuje, iż wymóg o jakim mowa w pkt 12 nie został w rozpoznawanej sprawie spełniony, nadto nie można też przyjąć, iż Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego pozostawał właściwym do rozpoznania sprawy administracyjnej na etapie na jakim się ona znajduje. W pierwszej kolejności nie może budzić wątpliwości, iż przedmiotem wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2016 r. - zważywszy na jego treść - było uzyskanie zaświadczenia potwierdzającego rodzaj i okres wykonywania przymusowego zatrudnienia w okresie odbywania służby wojskowej w celu uzyskania świadczenia pieniężnego o jakim mowa w ustawie z dnia 2 września 1994 r. o świadczeniu pieniężnym i uprawnieniach przysługujących żołnierzom zastępczej służby wojskowej przymusowo zatrudnianym w kopalniach węgla, kamieniołomach, zakładach rud uranu i batalionach budowlanych ( t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1373). Stosownie do pkt 5 tej ustawy świadczenie pieniężne przyznawane jest na podstawie zaświadczenia organu wojskowego potwierdzającego rodzaj i okres wykonywania przymusowego zatrudnienia w ramach zastępczej służby wojskowej. Kwestie organów właściwych do wydania zaświadczenia reguluje rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 grudnia 1994 r. w sprawie organów wojskowych właściwych do wydawania zaświadczeń żołnierzom zastępczej służby wojskowej przymusowo zatrudnianym w kopalniach węgla, kamieniołomach, zakładach rud uranu i batalionach budowlanych oraz trybu postępowania przed tymi organami ( Dz.U. z 1994 r. Nr 136, poz.707 ze zm.). Stosownie do § 2 ust. 1 rozporządzenia zaświadczenia, o których mowa w § 1 ust. 1, wydaje wojskowy komendant uzupełnień, właściwy ze względu na miejsce zamieszkania wnioskodawcy. W myśl ust. 2, w wypadku odmowy wydania zaświadczenia lub odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści albo niewydania zaświadczenia w terminie, wnioskodawcy przysługuje prawo wniesienia zażalenia do szefa właściwego wojewódzkiego sztabu wojskowego w trybie określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Przytoczyć też trzeba art. 14 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrany Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1534 ) stosownie do którego szefowie wojewódzkich sztabów wojskowych w sprawach, o których mowa w ust. 1, wykonują zadania z zakresu organu wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868 i 996), w stosunku do wojskowych komendantów uzupełnień; natomiast zgodnie z § 5 pkt 1 lit e rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie wojewódzkich sztabów wojskowych i wojskowych komend uzupełnień (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 1433 ze zm.) do zadań szefów wojewódzkich sztabów wojskowych należy wykonywanie zadań organu wyższego stopnia w stosunku do wojskowych komendantów uzupełnień w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, w tym dotyczących wydawania zaświadczeń. 14. Analiza przytoczonego stanu prawnego wskazuje, że organem I instancji obowiązanym do załatwienia sprawy wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2016 r. pozostawał nie Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego, przeciwko któremu wniesiona została skarga na bezczynność, ale wojskowy komendant uzupełnień, właściwy ze względu na miejsce zamieszkania wnioskodawcy. Szef wojewódzkiego sztabu wojskowego jest w takiej sytuacji jedynie organem wyższego stopnia w stosunku do którego skierowane powinno być - poprzedzające skargę na bezczynność - zażalenie na bezczynność organu I instancji o jakim mowa w art. 37 Kpa. Tak też prawidłowo potraktowane zostało pismo skarżącego H.Ż. z dnia [...] czerwca 2016 r., przekazane przez Dowódcę Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych przy piśmie z dnia [...] lipca 2016 r., Szefowi Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego jako zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie przez Wojskowego Komendanta Uzupełnień sprawy wydania zaświadczenia w przedmiocie charakteru służby wojskowej pełnionej przez wnioskodawcę w latach 1964-65. 15. Jak wynika z akt sprawy Wojskowy Komendant Uzupełnień, któremu ostatecznie przekazany został wniosek skarżącego z dnia [...] maja 2016r. załatwił go pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. Kwestia czy pismo to stanowiło prawidłowy (co do formy) sposób załatwienia wniosku skarżącego czy też organ ten pozostaje w bezczynności mogłaby być rozstrzygana jedynie w sprawie skargi na bezczynność tego organu (tu warunek złożenia zażalenia w trybie art. 37 Kpa został spełniony ) a nie Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego. Skarga na bezczynność szefa wojewódzkiego sztabu wojskowego powinna być bowiem poprzedzona wezwaniem tego organu do usunięcia naruszenia prawa, bowiem w sprawach o wydanie zaświadczenia nie ma nad nim organu wyższego stopnia. Z kolei o bezczynności szefa wojewódzkiego sztabu wojskowego można by mówić ewentualnie gdyby np. nie rozpoznał on w obowiązującym terminie zażalenia wnioskodawcy na postanowienie organu I instancji odmawiające wydania zaświadczenia. Tymczasem w okolicznościach niniejszej sprawy taka sytuacja nie zaistniała, gdyż sprawa nie wkroczyła w etap postępowania zażaleniowego. Skoro więc skarga nie została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa ani nie została skierowana przeciwko organowi właściwemu w sprawie, to na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718; powoływanej jako: Ppsa) skarga podlegała odrzuceniu. ----------------------- Sygn. akt II SAB/Go 155/16 6