II SAB/Go 157/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędzia WSA Adam Jutrzenka – Trzebiatowski Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Organizacji Międzyzakładowej NSZZ "Solidarność" na bezczynność Pełnomocnika ds. Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Pełnomocnika ds. Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych do załatwienia wniosku skarżącej Organizacji Międzyzakładowej NSZZ "Solidarność" z dnia [...] r. – w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, II. stwierdza, że bezczynność Pełnomocnika ds. Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Pełnomocnika ds. Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych na rzecz skarżącej Organizacji Międzyzakładowej NSZZ "Solidarność" kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Pismem z dnia [...] lipca 2016r. (data wpływu do organu 29 lipca 2016 r.) Organizacja Międzyzakładowa NSZZ "Solidarność" zwróciła się do Pełnomocnika ds. Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych o udzielenie informacji publicznej, w tym zakresie zaś: - wskazanie czy w Biurze został powołany administrator bezpieczeństwa informacji, o którym mowa w art. 36a ust. 1 ustawy o przetwarzaniu danych osobowych ? - jeżeli tak to proszę podać jego imię i nazwisko, - udostępnienie polityki bezpieczeństwa oraz instrukcji zarządzania systemem informatycznym, o których mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia MSWiA w sprawie dokumentacji przetwarzania danych osobowych oraz warunków technicznych i organizacyjnych jakim powinny odpowiadać urządzenia i systemy informatyczne służące do przetwarzania danych osobowych, - udostępnienie wykazu prowadzonych rejestrów zbiorów danych, o których mowa w art. 36a ust. 2 pkt 2), - udostępnienie ewidencji osób upoważnionych do przetwarzania danych osobowych, o której mowa w art. 39 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych, - udostępnienie imienia i nazwiska pracownika Biura, który w kopercie wraz z pismem skierowanym do organizacji związkowej NSZZ "Solidarność" wysłał pismo sądowe - dotyczy sytuacji poruszonej w piśmie nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r., - wskazanie jakie wdrożono środki techniczne i organizacyjne w Biurze aby w przyszłości uniknąć udostępniania danych osobowych osobom nieupoważnionym - w szczególności dotyczy sytuacji poruszonej w piśmie nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r. Pismem z dnia [...] sierpnia 2016r. Pełnomocnik ds. Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych wezwał wnioskodawcę do wykazania, że uzyskanie przez Związek informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. 2. Organizacja Międzyzakładowa NSZZ "Solidarność" na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718; dalej p.p.s.a.) oraz w związku z art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U z 2015 r. poz. 2058, dalej jako ustawa o dip) wniosła skargę na bezczynność Pełnomocnika ds. Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w zakresie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Zdaniem skarżącego organ dopuścił się naruszenia: - prawa do informacji publicznej określonego w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 2 ust. 1 ustawy o dip - poprzez nieudzielenie w terminie odpowiedzi na złożony wniosek o udzielenie informacji publicznej; - art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dip - poprzez nieudostępnienie informacji publicznej przez organ do tego zobowiązany; - art. 16 ust. 1 ustawy o dip, gdyż wbrew wymogom określonym w tym art. organ nie wydał decyzji co narusza równocześnie art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego. Strona skarżąca wniosła o zobowiązanie Pełnomocnika ds. Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych do udzielenia w terminie 14 dni informacji publicznej wnioskowanej pismem z dnia [...] lipca 2016 r. oraz zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celów dochodzenia praw. W uzasadnieniu wniosku strona skarżąca wskazała, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji przetworzonych i brak jest podstaw do żądania przez organ wykazania szczególnego interesu uzyskania informacji publicznej. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dip organ rozpatruje złożony wniosek niezwłocznie nie później jednak niż w terminie 14 dni od złożenia wniosku. Skarżący do dnia dzisiejszego nie otrzymał wnioskowanej informacji publicznej w związku z czym w jego ocenie skarga jest zasadna. 3. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie lub ewentualnie o jej oddalenie. Wyjaśnił, że jest małą jednostką miejską i aby udzielić informacji wnioskodawcy niezbędna byłaby zmiana organizacji pracy w celu zestawienia danych, analizy dokumentacji oraz stworzenia specjalnie dla wnioskodawcy przetworzonej informacji. Udzielenie żądanej informacji nie polegałoby jedynie na technicznym przeniesieniu danych czy kopii dokumentów, a wymagałaby zaangażowania kilku osób w celu dokonania analizy stany prawnego i faktycznego. Stąd też organ wezwał wnioskodawcę do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. Pismo zostało skierowane w dniu 11 sierpnia 2016 r. i wnioskodawca w żaden sposób nie ustosunkował się do wezwania, nie udzielił na nie odpowiedzi, przez co nie wykazał przesłanki szczególnego interesu publicznego. Wskazał ponadto, że boryka się z kłopotami kadrowymi bowiem we wskazanym okresie z 11 osób zatrudnionych pracowały wówczas 4 osoby, w tym sprzątaczka. W takim stanie faktycznym, zdaniem organu skarga jest przedwczesna i powinna ulec odrzuceniu w oparciu o przepis art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W piśmie z dnia [...] października 2016 r. Organizacja Międzyzakładowa odnosząc się do odpowiedzi na skargę wskazała, iż żądana przez nią informacja ma charakter informacji prostej. Podkreśliła, że organ mógł skorzystać z prawa wydłużenia terminu udostępnienia informacji publicznej do 2 miesięcy, lecz z prawa tego nie skorzystał. Podkreśliła również, ze w jego ocenie organ pozostaje w bezczynności, bowiem nie udzielił żądanej informacji publicznej, która stanowi informację publiczną prostą. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza przepis art. 134 p.p.s.a. którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola sądu obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. 5. Informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 ustawy o dip). Krąg informacji, które ustawa, w ramach katalogu otwartego w szczególności uznaje za informację publiczną, określony został w przepisie art. 6 tej ustawy. Na podstawie wskazanego przepisu, uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne, przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów. Stosownie do art. 13 ust. 1 ustawy odip udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku ( art. 13 ust. 2). W świetle ugruntowanego stanowiska sądów administracyjnych, pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej, oznacza niepodjęcie - w terminie wskazanym w art. 13 ustawy - stosownych czynności. Bezczynność polega zatem zasadniczo na nieudostępnieniu informacji i na niewydaniu decyzji o odmowie jej udzielenia lub decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1) jak też niepoinformowaniu, iż organ nie dysponuje żadną informacją lub, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej. Stan bezczynności ustępuje w sytuacji gdy organ udostępni żądaną informację w zakresie i w formie wnioskowanej przez podmiot zainteresowany jej uzyskaniem. 6. W odniesieniu do wniosku o odrzucenie skargi zawartego w odpowiedzi na skargę wyjaśnić należy, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia, w tym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (stanwisko to jest utrwalone, z wielu orzeczeń por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., I OSK 601/05. Skarga nie jest więc przedwczesna. 7. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dip prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Powyższa zasada odnosi się w sposób bezpośredni do tzw. informacji prostych, to jest takich, które podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie w jakiej je posiada, przy czym ich wyodrębnienie ze zbiorów informacji (rejestrów, zbiorów dokumentów, akt postępowań), nie jest związane z koniecznością poniesienia pewnych kosztów osobowych lub finansowych trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami zobowiązanego do udzielenia informacji podmiotu (wyrok WSA w Krakowie z 25 października 2012 r., II SAB/Kr 140/12). Przyjmuje się, że informację publiczną przetworzoną stanowi informacja, na którą składa się pewna suma informacji prostej, lecz ze względu na treść żądania, udostępnienie jej to nie tylko techniczne przeniesienie danych, lecz konieczność przeprowadzenia odpowiednich analiz, obliczeń, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem, które to zabiegi czynią takie informacje proste, informacją przetworzoną. A zatem informacja przetworzona, to informacja, którą podmiot zobowiązany na dzień złożenia wniosku nie dysponuje (nie posiada gotowej informacji odpowiadającej żądaniu), w związku z czym jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności połączonych z sięgnięciem do dokumentacji źródłowej oraz zaangażowaniem do tych czynności określonych środków osobowych i finansowych. Przetworzenie informacji jest zebraniem lub zsumowaniem pojedynczych wiadomości będących w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, wymagającym samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia przez tenże podmiot czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez wnioskodawcę samodzielnej interpretacji i oceny. Informacja przetworzona jest więc jakościowo nową informacją powstałą w wyniku czynności technicznych i określonego działania intelektualnego na zbiorze informacji prostych już znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, przygotowaną specjalnie dla wnioskodawcy według wskazanych przez niego kryteriów. 8. Jak wynika z odpowiedzi na skargę wszystkie żądane informacje organ uznał za wymagające przetworzenia i z tej przyczyny, po poinformowaniu wnioskującego oraz wezwaniu go do wykazania interesu publicznego nie udzielił odpowiedzi w żadnym zakresie. Postepowanie takie nie ma oparcia w przepisach ustawy o dip. Mianowicie wnioskodawca występujący o udostępnienie informacji publicznej nie ma obowiązku wiedzieć, że żądana przez niego informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej, a zatem w momencie formułowania i kierowania wniosku nie musi wskazywać powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. To bowiem podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej musi wykazać, że objęte wnioskiem żądanie dotyczy informacji publicznej o charakterze przetworzonym. Może on odmówić jej udostępnienia tylko wtedy, gdy wnioskodawca nie wykaże, że udostępnienie żądanej informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zatem to dysponent informacji publicznej przetworzonej winien powiadomić pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia żądanej informacji z uwagi na to, iż ma ona charakter informacji publicznej przetworzonej, i wskazać, że jej udostępnienie może nastąpić niezwłocznie po wykazaniu powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Gdy jednak wnioskodawca, ustosunkowując się do wezwania, nie wykaże istnienia interesu publicznego, wtedy organ powinien wydać decyzję administracyjną odmawiającą udzielenia żądanej informacji na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dip (por. wyroki NSA z dnia 4 września 2014 r., I OSK 2932/13, z dnia 27 listopada 2012 r., I OSK 1985/12; z dnia 18 grudnia 2014 r., I OSK 143/14, z dnia 9 kwietnia 2015 r., I OSK 1057/14; z dnia 9 sierpnia 2011 r., I OSK 977/11, CBOSA). Naruszenie wyżej wskazanego trybu przesądza już o zasadności skargi bowiem organ pozostając w błędnym przekonaniu, że brak odpowiedzi na skierowane do skarżącego wezwanie zwolnił go od wydania decyzji załatwiającej wniosek. Ten stan wypełnił przesłankę bezczynności, o której mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a. Obowiązkiem organu było bowiem, w sytuacji uznania, że wniosek z dotyczy informacji publicznej przetworzonej, poinformowanie o tym skarżącego i wskazanie na czym przetworzenie ma polegać oraz wyznaczenie mu terminu – adekwatnego do terminów wynikających z ustawy o dip – przez który organ oczekiwać będzie na wykazanie przesłanki z art. 3 ust. pkt 1 ustawy o dip, a po jego upływie załatwienie wniosku – udostępnienie informacji w przypadku wykazania przesłanki z art. 3 ust.1 pkt 1 ustawy o dip lub załatwienie wniosku odmowną decyzją administracyjną. Z tych względów na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. należało nakazać organowi załatwienie wniosku we właściwej formie i trybie (pkt I wyroku). 9. Uznając, że organ dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) sąd administracyjny ma jednocześnie obowiązek stwierdzić, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Stwierdzić przy tym należy, że dla zasadności skargi na bezczynność (stwierdzenia stanu bezczynności) nie mają znaczenia powody, z których przyczyny określony akt lub czynność nie został podjęte, w szczególności zaś, czy bezczynność została spowodowana zawinioną czy niezawinioną opieszałością organu. Powyższe kwestie mogą mieć natomiast znaczenie dla kwalifikacji bezczynności pod kątem przesłanek rażącego naruszenia prawa. Oceniając zaistniałą w sprawie bezczynność Sąd uznał, że nie miała ona cech rażącego naruszenia prawa. Rażącym naruszeniem prawa pozostaje bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Argumenty podane w odpowiedzi na skargę w odniesieniu do treści pytań oraz tła, w jakim zostały sformułowane, nie wskazują by niedziałanie organy było celowe czy zawinione w stopniu rażącym (pkt II wyroku). 10. Odnosząc się do kwestii, które będą miały znaczenie dla dalszego przebiegu sprawy sąd zwraca uwagę, że kontrola sądowa tego, czy żądane informacje mają charakter informacji przetworzonej może nastąpić dopiero w przypadku wydania decyzji odmownej, w postępowaniu wszczętym skargą na tę decyzję. Wskazać jednak należy, że jeśli organ nadal podtrzyma swoje stanowisko co do każdej z żądanych informacji jego zadaniem będzie szczegółowe rozważenie czy dana informacja jest rzeczywiście informacją przetworzoną oraz wykazanie, w uzasadnieniu decyzji, jakie to zwiększone środki techniczne i organizacyjne są konieczne do jej przetworzenia. Organ winien też wziąć pod uwagę to, że pojęcie informacji publicznej odnosi się do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych w tym tych, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. Nie stanowią natomiast informacji publicznej wszelkiego rodzaju wyjaśnienia, czy tłumaczenia organu kwestii związanych z daną informacją publiczną. Udostępnieniu podlega bowiem sama informacja, stanowiąca obiektywnie istniejący fakt, a nie przyczyny, dla których dana informacja ma określoną treść, czy z powodu których została podjęta bądź też nie przez dany organ, czy też znajduje się w danym, a nie innym miejscu. 11. O należnych skarżącej organizacji kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 209 p.p.s.a. zasądzając zwrot uiszczonego wpisu od skargi (pkt III wyroku).