II SAB/Go 17/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2014 r. sprawy ze skargi S.K. na bezczynność i przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynków wraz z wykonaniem w nich robót budowlanych I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wydania rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku S.K. w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych położonych na działce nr [...] – w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych z odpisem orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności, II. stwierdza, że przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej S.K. kwotę 43,20 (czterdzieści trzy złote 20/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, IV. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na rzecz radcy prawnego K.R. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych powiększoną o należną stawkę podatku od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej. Skargą z [...] grudnia 2013 r. S.K. zarzuciła Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) bezczynność polegającą na nierozpoznaniu jej zgłoszeń o bezpośrednim i niszczycielskim oddziaływaniu na jej posesję nr ewid. [...] przez właścicieli sąsiedniej nieruchomości – działki nr ewid. [...]. Skarżąca wskazała, że właściciele sąsiedniej nieruchomości samowolnie dokonali zmiany sposobu użytkowania budynków przedwojennych, poinwentarskich, na prowadzenie działalności produkcyjnej, usługowej, handlowej. Obecnie także przerabiane są na cele mieszkalne. Skarżąca wyjaśniła, że zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych prowadzone są od wielu lat a ostatnie zgłoszenie o zmianie sposobu użytkowania budynków zostało złożone we wrześniu 2012 r. Odpowiadając na skargę PINB wniósł o jej odrzucenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ wskazał, że w zakresie nielegalnej zmiany sposobu użytkowania stodoły położonej na posesji nr 2 na magazyn samochodowych części zamiennych dotychczas przeprowadzone było jedno postępowanie które zakończyło się wydaniem [...] listopada 2005 r. decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania stodoły. PINB wyjaśnił, że w związku kolejnymi pismami skarżącej informującymi o zmianie sposobu użytkowanie innych budynków znajdujących się na działce nr [...],[...] września 2013 r. wykonano czynności kontrolne na ww. działce. Czynności te zostały jednak przerwane, bowiem właścicielka działki nr [...] pani D. uniemożliwiła wstęp na teren działki skarżącej oraz jej córce H.K.. W związku z tym czynności kontrolne nie zostały doprowadzone do końca. W związku z tym nie sformułowano protokołu lecz notatkę służbową. PINB wyjaśnił także, że skarżąca w swoich licznych pismach porusza bardzo wiele różnych kwestii, obarczając winą wszystkie sądy i urzędy które rozpatrywały na przestrzeni lat sprawy z zakresu ich właściwości. Do organów nadzoru budowlanego zgłaszane są przez wnoszącą problemy niejednokrotnie w ogóle nie będące w zakresie ich działania, które – pomimo wyjaśnień – są powielane w kolejnych pismach, a nierzadko uzupełniane i rozbudowywane. Organ zaznaczył, że przedmiotem niniejszej sprawy mogą być wyłącznie wykonane przez państwa D. roboty budowlane, o których prawidłowości PINB będzie rozstrzygał w postępowaniu administracyjnym, po zebraniu całości materiału dowodowego. Na rozprawie, pełnomocnik skarżącej poparła wniesioną skargę i wniosła o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Dodatkowo wskazała, że skarżąca domaga się stwierdzenia nie tylko bezczynności organu lecz także przewlekłości postępowania, gdyż organ nie podejmuje czynności w wyznaczonych terminach, nie zawiadamiał strony o przedłużeniu terminów, jak również nie podejmował faktycznych czynności zmierzających do zakończenia sprawy. Pełnomocnik skarżącej H.K. wskazała, że w sprawie występuje bezczynność, bo organ nie wszczął żadnego postępowania administracyjnego w sprawie, które powinno zakończyć się decyzją administracyjną. Organ nie udzielił też żadnej odpowiedzi i nie przedłużył również żadnych terminów. PINB nie przekazał nawet zażalenia z [...] marca 2013 r. złożonego na podstawie art. 37 K.p.a. Dopiero gdy skarżąca złożyła bezpośrednio zażalenie do organu II instancji w kwietniu 2013 r., otrzymała odpowiedź, ale II instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. W myśl zaś art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd ją oddala (art. 151 p.p.s.a.). Stosownie do art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W myśl art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W sprawie skarżąca spełniła wszystkie warunki formalne umożliwiające rozpoznanie skargi, bowiem w piśmie z [...] listopada 2013r. wniosła do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenie na niezałatwienie sprawy przez PINB. Odnosząc się do przedmiotu skargi, określonego jako skarga na bezczynność i przewlekłość działania organu, wskazać należy, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Rozważając na tym tle zasadność skargi należy mieć na uwadze zmianę stanu prawnego wynikającego z trzech nowelizacji wprowadzonych: - art. 2 pkt 1 i 7 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz.U. z 2011 r., nr 6, poz. 18 ze zm.); - art. 14 pkt 2 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz.U. z 2011 r., nr 34, poz. 173); - art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r., nr 76, poz. 409). Zgodnie z art. 149 p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Drugą ze wskazanych noweli do art. 149 dodano zdanie w następującym brzmieniu: "jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa". Trzecią nowelizacją do art. 149 p.p.s.a. dodano § 2 w brzmieniu: "Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6". Już pierwsza z powołanych zmian zrodziła problemy interpretacyjne. Ustawodawca modyfikując instytucję bezczynności i dodając w obrębie przepisów ją normujących nie znane poprzedniemu stanowi prawnemu pojęcie "przewlekłości" nie zdecydował się bowiem na sformułowanie definicji legalnej. Tym samym określenie znaczenia tego zwrotu musi stać się przedmiotem wykładni operatywnej. Zmierzając do ustalenia znaczenia zwrotów "bezczynność" i "przewlekłe prowadzenie postępowania" w zmodyfikowanym stanie prawnym należy mieć na względzie założenie językowej i jurydycznej racjonalności ustawodawcy sprowadzające się do przypisania obu zwrotom odmiennego znaczenia normatywnego. W doktrynie podejmującej rozważany problem wskazuje się, że wskazówek przydatnych dla zrekonstruowania znaczenia ustawowego wyrażenia "przewlekłość postępowania" można dopatrzyć się w uzasadnieniu projektu zmian wskazujących jej charakterystyczne cechy, mianowicie "wykonywanie szeregu czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornie". Chodziłoby zatem o sytuację, w której organy działają opieszale lub tylko pozorują działanie ("formalnie nie są bezczynne"), którą ustawodawca odróżnił od stanu bezczynności charakteryzującego się brakiem jakichkolwiek działań (por. Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, PiP z 2011, nr 6, s. 30-43). Podkreśla się, że rozstrzygnięcie rozważanej dystynkcji znaczeniowej może polegać na przyjęciu stanowiska, że przewlekłość postępowania oznacza stan, w którym organ administracyjny w sposób nieuzasadniony "przedłuża" termin załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 2 k.p.a., powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego, a w szczególności – konieczność wywiązania się z pewnych obowiązków procesowych przez stronę (np. przedłożenia przez nią dokumentacji niezbędnej dla podjęcia decyzji lub wzięcia udziału w czynnościach dowodowych), bądź gdy bieg terminu jest zatrzymany. Formalnie rzecz biorąc, organ nie pozostawałby wtedy w bezczynności. Podobnie wypowiadają się inni przedstawiciele doktryny wskazując, że "przewlekłe prowadzenie postępowania" oznacza takie działanie lub zaniechanie organu, które sprowadza się do prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, tezy do art. 149). Również mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, tezy do art. 37) oraz J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Warszawa 2012, s. 44). Takie też rozumienie przyjmuje orzecznictwo uznając, że przewlekłość obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Natomiast bezczynność oznacza brak jakiejkolwiek aktywności organu administracji w danej sprawie (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 549/13, wyrok WSA w Poznaniu z 25 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SAB/Po 42/11, wyrok WSA w Krakowie z 11 stycznia 2012 r., II SAB/Kr 143/11; dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej cbois.nsa.gov.pl). Problem odróżnienia "bezczynności" od "przewlekłości" rodzi problemy dotyczące przedmiotu i granic rozpoznania niniejszej skargi. Skarżąca w niniejszej sprawie domagała się stwierdzenia obu typów niedziałania organu. Z tych względów należy uznać, że rozpoznając niniejszą skargę sąd administracyjny był obowiązany dokonać z urzędu kontroli sprawności postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga i stwierdzić w sentencji orzeczenia typ uchybienia adekwatny do stanu faktycznego rozpoznawanego w granicach sprawy stanowiącej przedmiot postępowania administracyjnego, mieszczący się również w granicach skargi. Z akt sprawy wynika, że skarżąca pismem z [...] września 2012 r. (uzupełnionym pismem z [...] września 2012 r.) poinformowała PINB o zmianie sposobu użytkowania budynków ma działce sąsiedniej. Po otrzymaniu tego pisma PINB zwrócił się (pismem z [...] października 2012 r.) do Starosty czy ktokolwiek dokonał zgłoszenia lub otrzymał pozwolenie na wykonanie robót budowlanych polegających m.in. na przełożeniu lub remoncie dachu oraz zmianie sposobu użytkowania obiektów usytuowanych na działce nr [...]. PINB dopiero w reakcji na kolejne pismo skarżącej z [...] marca 2013 r., pismem z [...] kwietnia 2013 r., zawiadomił strony, że [...] kwietnia 2013 r. przeprowadzona zostanie kontrola w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynków znajdujących się na działce nr [...]. Po przeprowadzeniu tej kontroli PINB, w reakcji na kolejne pisma skarżącej, [...] września 2013 r. przeprowadził kontrolę na działce nr [...]. Z kontroli tej spisana została notatka służbowa, z treści której wynika, że czynności kontrolne nie zostały doprowadzone do końca, ponieważ pani D. uniemożliwiła wstęp na teren działki skarżącej oraz jej pełnomocnikowi H.K.. Z akt sprawy nie wynika również, by PINB po tym czasie prowadził jakiekolwiek czynności zmierzające do załatwienia sprawy np. by prowadził dodatkowe postępowanie dowodowe. Pomimo wniesienia przez skarżącą zażalenia do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na niezałatwienie sprawy w terminie, organ nie podjął żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy, ani też nie poinformował skarżącą o przyczynach niezałatwienia sprawy, jak też nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy. Zatem organ pozostaje w bezczynności. Przechodząc do oceny, czy w sprawie miało miejsce przewlekłe prowadzenie postępowania zaznaczyć trzeba, że dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy konieczne jest jedynie przeprowadzenie czynności kontrolnych na działce nr [...], przy czym PINB jako organ nadzoru budowlanego (jak każdy organ administracji publicznej) dysponuje środkami dyscyplinującymi osoby uchylające się od udostępnienia przedmiotu oględzin. Organ może wymierzyć karę, o jakiej mowa w przepisie art. 88 § 1 k.p.a. PINB mógł więc zastosować te sankcje podczas kontroli przeprowadzonej [...] września 2013 r. Zatem takie działanie organu należy ocenić jako niesprawne i opieszałe. W sprawie mamy zatem do czynienia także z przewlekle prowadzonym postępowaniem, jednakże bezczynność i przewlekłość ta nie miała charakteru rażącego. Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności Sąd, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. zobowiązał PINB do wydania rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku skarżącej w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektów budowalnych położonych na działce nr [...] – w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych z odpisem orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności, stwierdzając jednocześnie, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku). O kosztach (pkt III i IV) orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 i 209 p.p.s.a.