II SAB/Go 172/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Prezesa Wojewódzkiego Szpitala [...] spółka z o.o. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Prezesa Wojewódzkiego Szpitala [...] spółka z o.o. do załatwienia wniosku Stowarzyszenia [...] z dnia [...] r. w części dotyczącej żądania udostępnienia skanów umów z ordynatorami pracującymi w Szpitalu na dzień złożenia wniosku, w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku, II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w zakresie załatwienia wniosku o udostępnienie skanów umów z ordynatorami pracującymi w Szpitalu na dzień złożenia wniosku, która to bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Uzasadnienie. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2016 r. Stowarzyszenie [...] zwróciło się do Wojewódzkiego Szpitala [...] spółka z o.o. o udostępnienie: - informacji o adresie www strony podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej szpitala, - informacji o adresie www strony podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej szpitala, pod którym znajduje się dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających - w odniesieniu do wszystkich kontroli, zarówno wewnętrznych, jak i zewnętrznych które miały miejsce w latach 2003 - 2015, - informacji o tym, czy szpital udostępnia, użycza, wynajmuje, tudzież dzierżawi pomieszczenia lub sprzęty medyczne szpitala innym osobom lub podmiotom, a jeśli tak - to Stowarzyszenie wniosło o udostępnienie skanów umów, na podstawie których to następuje, - skanów umów z ordynatorami, pracującymi w szpitalu na dzień wniesienia wniosku, - listy zawierającej imiona i nazwiska uczestników szkolenia/ kursu (szkoleń/ kursów) wraz z podaniem zakresu tematycznego szkolenia/ kursu (szkoleń/ kursów), w którym/których uczestniczył personel oddziału ginekologiczno-położniczego w latach 2013 - 2015 (zarówno szkoleń wewnętrznych jak i zewnętrznych), - informacji o imieniu i nazwisku prowadzącego (imionach i nazwiskach prowadzących) te szkolenia, - przesłanie skanu umowy na przeprowadzenie tychże szkoleń, - informacji o tym, czy na oddziale ginekologiczno-położniczym jest zatrudniony psycholog (niezależnie od formy świadczenia usług), a jeśli tak również informacji o wymiarze czasu pracy zatrudnionego psychologa, natomiast jeżeli psycholog nie jest zatrudniony Stowarzyszenie wniosło o udostępnienie informacji o tym, ile razy w 2015 r. był wzywany na ten oddział psycholog lub psychiatra na konsultacje, - informacji o liczbie porodów na oddziale ginekologiczno-położniczym szpitala w 2015 r., w tym informacji o liczbie porodów, w których zastosowano znieczulenie zewnątrzoponowe (w całym roku 2015 i od lipca 2015 r.) oraz informacji o liczbie porodów ukończonych drogą cesarskiego cięcia w 2015 r., - informacji o tym, czy w szpitalu, na dzień wydania wniosku, jest zatrudniony ksiądz, a jeśli tak to czy wykonuje obowiązki również na oddziale ginekologiczno-położniczym. Powyższa informacja miała zostać udostępniona na adres mailowy Stowarzyszenia (z którego wysłany został wniosek o udostępnienie tej informacji). Pismami z dnia [...] kwietnia 2016r. oraz [...] maja 2016r. Prezes Wojewódzkiego Szpitala [...] spółka z o.o. udzielił skarżącemu odpowiedzi na powyższe pytania oraz przesłał wnioskowane listy z wyjątkiem skanu umów z ordynatorami pracującymi w szpitalu na dzień wniesienia wniosku. Organ wskazał, że skany umów z ordynatorami nie podlegają ustawie o dostępie do informacji publicznej. Pismem z dnia [...] pażdziernika 2016 r. (nadanym w placówce pocztowej w dniu 14 pażdziernika 2016r.) Stowarzyszenie [...] złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność Prezesa Wojewódzkiego Szpitala [...] spółka z o.o. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej polegającej na nieudostępnieniu wnioskowanych umów z ordynatorami. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że szpital jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia wnioskowanych przez Stowarzyszenie informacji, które stanowią informację publiczną. Treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, dotyczących sfery jego działalności, stanowią informację publiczną. Ograniczeniu podlegać mogą jedynie niektóre informacje zawarte w takich dokumentach. Prawo do prywatności pozwala odmówić tylko i wyłącznie tej treści kontraktu, która bezpośrednio narusza to prawo, natomiast pozostała część kontraktu podlega udostępnieniu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 4 sierpnia 2016 r., sygn. akt SA/Sz 529/16). W odpowiedzi na skargę Prezes Wojewódzkiego Szpitala [...] sp. z o.o. wniósł o jej oddalenie ewentualnie o umorzenie postępowania. Podkreślił, że w dniu 29 kwietnia 2016 r. część wnioskowanej informacji publicznej została skarżącemu udzielona, natomiast w dniu 20 maja 2016 r. ( po przygotowaniu ), Szpital udzielił skarżącemu pozostałe informacje, o które skarżący zwrócił się pismem z dnia [...] kwietnia 2016r. Odnosząc się do żądania skarżącego udzielenia informacji dotyczącej umów zawartych z ordynatorami, organ wyjaśnił, że w jego ocenie, dane o które wnosi podlegają regulacjom ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz przepisom ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych. Dalej organ przytoczył treść art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Organ wskazał, że użyte w tym przepisie pojęcie "informacja przetworzona" jest pojęciem nieostrym i nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. W oparciu o stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądowym organ doszedł do przekonania, że informacja publiczna, której udostępnienia domagał się skarżący ma charakter informacji przetworzonej. Dalej, powołując się na przepis art. 6 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych, organ stwierdził, że informacje dotyczące umów z ordynatorami (zawierające m.in. informacje o sytuacji majątkowej ordynatorów) są chronione prawem do prywatności, gwarantowanym w art. 47 Konstytucji RP. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), kontrola sądowa zaskarżonych aktów administracyjnych, czynności oraz bezczynności organów sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. W rozpatrywanej sprawie skarżący zarzucił Prezesowi Wojewódzkiego Szpitala [...] sp. z o.o. bezczynność w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z dnia [...] kwietnia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej, w zakresie udostępnienia skanów umów z ordynatorami pracującymi w szpitalu na dzień wniesienia wniosku. Sądowa kontrola w tym zakresie ma swoje oparcie w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 z późn. zm.). W myśl art. 1 ust. 1 cytowanej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Podmiot, do którego został złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej, powinien udostępnić tę informację w formie czynności materialnotechnicznej (art. 10 ustawy), albo odmówić jej udostępnienia decyzją (art. 16 ust. 1 ustawy). Możliwe jest również umorzenie postępowania poprzez wydanie decyzji w myśl art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 ustawy. Pozostawanie w bezczynności przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, we wskazanym w art. 13 ww. ustawy terminie, stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, LEX nr 236545). Zgodnie z treścią art. 13 cytowanej ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 tej ustawy. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 ustawy). Z bezczynnością mamy zatem do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ (podmiot zobowiązany) nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu bądź nie podjął stosownej czynności. Bez znaczenia pozostaje przy tym z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, w tym czy bezczynność była spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana. W myśl art. 4 ust. 1 ustawy, podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W świetle powyższego przepisu Prezes Wojewódzkiego Szpitala [...] sp. z o.o. bez wątpienia należy do podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej, co zresztą nie było w sprawie kwestionowane, a żądana informacja ma charakter informacji publicznej, co zostało przez organ przyznanie w odpowiedzi na skargę. Pismami z dnia [...] kwietnia 2016r. oraz [...] maja 2016r. organ informacji publicznej skarżący udzielił, jednakże nie stanowiło to załatwienia wniosku w pełnym zakresie. Jak wynika z treści pisma z dnia [...] kwietnia 2016 r. organ uznał, że skany omów z ordynatorami nie podlegają ustawie o dostępie do informacji publicznej, wobec czego w tej części wniosek pozostawiono bez rozpoznania. Mając na uwadze powyższe, nie ulega wątpliwości, że organ odmówił w tym zakresie informacji, jednak zachowanie to nie przybrało formy przewidzianej ustawą. W tej sytuacji należy uznać, że doszło do bezczynności organu. Tylko bowiem w sytuacji, gdy organ dojdzie do przekonania, że żądana informacja nie ma cech informacji publicznej, może udzielić odpowiedzi w formie pisma informującego o takim zakwalifikowaniu wniosku. Należy podzielić stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 20 czerwca 2016 r. w sprawie I SAB/Op 36 /16, zgodnie z którym w sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje nie tylko w przypadku faktycznego "milczenia" podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, ale również w sytuacji, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu. W przypadku wniesienia skargi na bezczynność, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie (podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wypowiedział się w wyroku z dnia 29 września 2016 r., w sprawie o sygn. akt II SAB/Łd 192/16). W rozpoznawanej sprawie organ zaniechał zachowania właściwej formy, bowiem odmówił udzielenia informacji w pewnym zakresie, dokonując tego czynnością materialno-techniczną, czyli informując pismem, które nie ma waloru decyzji. Takie zaś działanie stanowi naruszenie art. 16 ust. 1 i art. 5 cytowanej ustawy, a tym samym uznać należy, że Prezes Wojewódzkiego Szpitala [...] sp. z o.o. pozostawał w bezczynności co do rozpatrzenia wniosku skarżącego w omawianym zakresie. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Z kolei stosownie do art. 16 ust. 1 tej ustawy odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Jak już wskazano wcześniej, wniesienie skargi na bezczynność jest uzasadnione także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby podmiot mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 675/15). Odnosząc się do argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę przyjdzie stwierdzić, że kwalifikacja danej informacji jako informacji publicznej przetworzonej, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, również nie zwalnia organu od podjęcia określonych działań zmierzających do załatwienia wniosku. W celu ustalenia czy w danym przypadku interes publiczny uzasadnia udzielenie informacji przetworzonej organ do którego wpłynął wniosek o udzielenie takiej informacji, winien wezwać osobę do wykazania okoliczności, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1, czyli - czy uzyskanie danej informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Dopiero w oparciu o motywację wniosku o udzielenie informacji publicznej mającej charakter informacji publicznej przetworzonej, organ może podjąć dalsze czynności prawne zmierzające do załatwienia wniosku, którymi będzie bądź czynność materialno – techniczna polegająca na udzieleniu żądanej informacji, bądź wydanie decyzji administracyjnej o odmowie udzielenia informacji lub o umorzeniu postępowania. Z uwagi na powyższe, za zasadny należało uznać zarzut bezczynności w zakresie nierozstrzygnięcia w formie przewidzianej prawem części wniosku, obejmującego żądanie udostępnienia skanów umów zawartych z ordynatorami, pracującymi w szpitalu na dzień wniesienia wniosku. Z tych względów Sąd zobowiązał organ do załatwienia wniosku w powyższym zakresie w trybie art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z uwagi na to, że bezczynność organu wynikała z błędnej wykładni prawa, a przy tym wnioskodawca nie wnosił o uznanie tego zaniechania za rażące naruszenie prawa, Sąd na podstawie art. 149 § 1a cytowanej wyżej ustawy stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 149 § 1 ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a tej ustawy, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji wyroku.