II SAB/Go 18/12

Dnia 20 czerwca 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2012 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S.Z. na bezczynność Rady Powiatu w przedmiocie udzielenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia p o s t a n a w i a : odrzucić skargę. S.Z. wniosła skargę na bezczynność Rady Powiatu w zakresie udzielenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia dokonanego uchwałą nr IX.5.2011 Rady Powiatu z dnia [...] września 2011r. w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność dyrektora jednostki organizacyjnej. Wskazaną uchwałą organ, powołując się na przepis art. 229 pkt 4 oraz art. 238 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks posterowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98 poz. 1071 ze zm.) uznał za bezzasadną skargę S.Z. z dnia [...] sierpnia 2011r. na dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy. Jednocześnie Rada Powiatu zobowiązała przewodniczącego tego organu do zawiadomienia skarżącej o sposobie załatwienia jej skargi. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze S.Z. podniosła zarzuty naruszenia art. 7 i art. 32 Konstytucji RP, art. 8a i art. 12 ust. 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym oraz szeregu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego – art. 7, 8, 9, 10 i 11 tej ustawy. W uzasadnieniu skargi opisała stan faktyczny sprawy – swoją wizytę w Powiatowym Urzędzie Pracy w dniu [...] lipca 2011 r., nieprawidłowości jakich miał się dopuścić pośrednik pracy w trakcie rozmowy ze skarżącą, sposób załatwienia przez Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy skargi z dnia [...] lipca 2011 r. na niewłaściwą obsługę przez pośrednika pracy, a także fakt wniesienia przez siebie w dniu 16 sierpnia 2011 r. do Rady Powiatu skargi na Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy. Opisała również szczegółowo wymianę korespondencji w sprawie z Radą Powiatu, wskazując m.in. na skierowanie pod adresem tego organu dwóch wezwań do usunięcia naruszenia interesu prawnego z [...] października 2011 r. oraz z [...] grudnia 2011 r., wywołanego uchwałami Rady Powiatu z [...] września 2011 r. nr IX.5.2011 (której nieważność, z uwagi na brak prawidłowego uzasadnienia, stwierdził Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] października 2011r. nr [...]) oraz z [...] listopada 2011 r. nr X.10.2011 w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy, a także wezwania do usunięcia naruszenia prawa z [...] lutego 2012 r. i rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego z dnia [...] grudnia 2011 r. Zdaniem skarżącej z treści załączonego uzasadnienia uchwały z dnia [...] listopada 2011 r. nie wynika, w oparciu o jakie przepisy prawa jej skarga została uznana za bezzasadną zarówno przez Komisję Rewizyjną Rady Powiatu, jak i Radę Powiatu. Uzasadnienie tej uchwały zostało sporządzone w sposób nieobiektywny, nie zawiera właściwego opisu stanu faktycznego i prawnego sprawy, zaś z dotychczasowego sposobu rozpatrywania sprawy wynika, iż Rada powzięła i realizowała z góry ustalony zamiar co do sposobu zakończenia postępowania. W konsekwencji zdaniem skarżącej Rada Powiatu rażąco naruszyła powziętą uchwałą wskazane w skardze przepisy prawa. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu wniosła o jej odrzucenie z uwagi na uchybienie terminu do jej wniesienia, ewentualnie o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje: Badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza analiza, czy sprawa będąca jej przedmiotem należy do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Przy czym poddanie we wskazanym przepisie wykonywania administracji publicznej kontroli sądu administracyjnego nie oznacza, że cała działalność administracji publicznej została taką kontrolą objęta. Ograniczenie jej zakresu wynika z treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 – dalej w skrócie p.p.s.a.), który enumeratywnie wylicza formy działania administracji publicznej podlegające kontroli przez sądy administracyjne. W myśl art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Ponieważ przedmiotem skargi w rozpatrywanej sprawie jest bezczynność Rady Powiatu w przedmiocie udzielenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, w pierwszej kolejności rozważenia wymaga, czy ewentualna odpowiedź tego organu podlegałaby zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 3 ust. 2 pkt 8 p.p.s.a. przedmiotem skargi może być bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a, a więc w tych przypadkach, gdy strona ma prawo żądać podjęcia czynności organu (np. wydania postanowienia, decyzji lub innego aktu), która stanowić może przedmiot zaskarżenia do sądu. W przeciwnym przypadku, skarga na bezczynność organu administracji publicznej musiałaby by być uznana za niedopuszczalną i odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jako nienależąca do kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego. Kwestionowana wezwaniem skarżącej z dnia [...] października 2012r. uchwała nr IX.5.2011 z dnia [...] września 2011 r. podjęta została na podstawie art. 229 pkt 4 oraz art. 238 § 1 k.p.a. W tym zakresie utrwaliło się już w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że tryb "ogólnoskargowy" z art. 221-240 k.p.a. jest samodzielnym, jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, które kończy się czynnością materialno-techniczną (zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi). Skarga z art. 227 k.p.a. jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, nie dającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, tj. postępowania odwoławczego lub postępowania sądowoadministracyjnego. Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII kpa nie podlega kognicji sądów administracyjnych (postanowienie NSA z dnia 3 września 2009 r., I OSK 1064/09; postanowienie NSA z dnia 3 lipca 2009 r., l OSK 802/09, postanowienie NSA z dnia 7 lipca 2009 r., l OSK 803/09; postanowienie NSA z 7 lipca 2009 r., l OSK 827.09). Przy tym forma załatwienia sprawy nie ma wpływu na niedopuszczalność skargi do sądu administracyjnego. Uchwały podjęte w wyniku skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a. są taką samą czynnością informującą o sposobie załatwienia skargi, jak i czynności innych organów wymienionych w art. 229 k.p.a., którym uchwała nie jest przypisana jako forma prawna działania (postanowienie NSA z dnia 12 kwietnia 2001 r., l SA 2668/00, LEX nr 54426; por także postanowienia WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia z dnia 4 lutego 2009 r., II SA/Go 22/09). W takim przypadku, tak jak w rozpatrywanej sprawie, nie znajdzie zastosowania przepis art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym ( Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1592 ze zm. – dalej u.s.p.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarga w takim przypadku byłaby niedopuszczalna, w przyczyn wyżej opisanych. Tym niemniej, wyjaśnić na marginesie należy, że wystąpienie z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 87 ust. 1 u.s.p. nie jest instytucją postępowania administracyjnego, lecz formalnym wymogiem wniesienia skargi. Odpowiedź tego organu, stanowi czynność podejmowaną w konsekwencji wniesienia przez stronę środka, o którym mowa w art. 87 ust. 1 u.s.p., stanowiącego o wyczerpaniu środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a., a warunkującego skutecznie wniesienie skargi na uchwalę lub zarządzenie organu do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jako taka, czynność ta nie podlega zaskarżeniu, bowiem nie mieści się w katalogu aktów i czynności podlegających kognicji sądów administracyjnych, wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest czynnością, która z jednej strony może umożliwić organowi podjęcie działań w ramach szeroko rozumianej "autokontroli" i uwzględnienie żądania strony we własnym zakresie, z drugiej zaś strony stanowi warunek sine quo non wniesienia skargi do sądu. Odpowiedź organu jest czynnością "przedsądową", w której organ wyraża swoje stanowisko w sprawie wniesionego wezwania, a która nie podlega sądowej kontroli. Powyższe, w sposób jednoznaczny pozwala na stwierdzenie, iż wniesienie skargi na bezczynność organu w zakresie udzielenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, nie mieści się w katalogu spraw poddanych kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego, wskazanych w art. 3 ust. 2 pkt 8 w zw. z pkt 1 – 4a p.p.s.a. W konsekwencji, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu.