II SAB/Go 181/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Rogalski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 listopada 2025 r. sprawy ze skargi D. F. na bezczynność Rady Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Pismem z dnia [...] sierpnia 2025 r. D. F. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność Rady Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając naruszenie: 1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji, 2) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu, 3) art. 10 ust. 2 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 902 ze zm., dalej u.d.i.p.) w zakresie, w jakim z tych przepisów wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek, a w przypadku gdy informacja może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku, poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu ustnego wniosku o udostępnienie informacji. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązanie organu do udostępnienia wnioskowanych informacji niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku, zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, iż w dniu 25 czerwca 2025 r. podczas sesji Rady Gminy [...] złożyła wniosek o udostępnienie informacji dotyczącej okoliczności niedoręczenia Radzie Gminy [...] pisma [...] Urzędu Wojewódzkiego z dnia [...] maja 2025 r. znak [...], adresowanego do Rady Gminy [...]. Przewodniczący Rady, w związku z brakiem możliwości odpowiedzi podczas sesji na pytanie dotyczące przyczyn, dla których Rada nie otrzymała tej korespondencji, zobowiązał się jednoznacznie do ustalenia faktów i przekazania informacji. Zgodnie z art. 10 ust. 2 u.d.i.p. przedmiotowa informacja powinna zostać udostępniona niezwłocznie. Choć brak w ustawie wyraźnej definicji "niezwłoczności", należy uznać, że termin udostępnienia przedmiotowej informacji minął po 14 dniach od złożenia wniosku, jako że taki termin ustawodawca przewidział dla udostępnienia informacji, która wymaga złożenia wniosku pisemnego. Wystosowane ustne żądanie udostępnienia informacji jest prawnie skuteczne. W przypadku bowiem gdy udostępnienie informacji niezwłocznie nie jest możliwe, podmiot zobowiązany powinien poinformować o konieczności złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej na piśmie, czego w tym przypadku nie uczynił, zamiast tego potwierdził nawet, że informacja zostanie skarżącej udostępniona. Pomimo upływu terminu podmiot zobowiązany nie udzielił jakiejkolwiek odpowiedzi. W odpowiedzi na skargę Gmina [...], reprezentowana przez Wójta Gminy [...], wniosła o oddalanie skargi w całości, ewentualnie – w przypadku ustalenia, że organ dopuścił się bezczynności – stwierdzenie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszaniem prawa. Uzasadniając powyższe stanowisko procesowe organ wyjaśnił, iż skarżąca na sesji w dniu 25 czerwca br. zadawała wiele pytań dotyczących różnych zadań własnych gminy. Na niektóre z pytań otrzymała odpowiedź podczas sesji Rady Gminy, na pozostałe odpowiedziano pismem z dnia [...] sierpnia 2025 r. Natomiast 5 września 2025 r. odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji dotyczącej pisma z [...] Urzędu Wojewódzkiego został wysłany skarżącej za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej ePUAP. Odpowiedzi dotyczącej przekazania pisma Radzie Gminy nie udzielono w terminie omyłkowo, ponieważ wniosek nie był utrwalony w formie pisemnej, a jedynie ustnej podczas sesji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 oraz art. 120 p.p.s.a. Ustawa o dostępie do informacji publicznej reguluje zakres podmiotowy, przedmiotowy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek (art. 10 u.d.i.p.). Tytułem wstępu należy zaznaczyć, iż dla dopuszczalności skargi w opisywanym przedmiocie nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, tzn. nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, stanowiąca rozwinięcie prawa określonego w art. 61 Konstytucji RP, reguluje zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, procedurę oraz tryb udostępniania informacji publicznej. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Jego doprecyzowaniem jest art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. Udostępnieniu podlega informacja o podmiotach zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej i zasadach ich funkcjonowania (art. 6 ust. 1 pkt 2 i 3 u.d.i.p.), a także informacja o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść m.in. orzeczeń sądów powszechnych (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p.). Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera jednak tylko przykładowy katalog spraw i dlatego dla prawidłowego ustalenia znaczenia tego pojęcia uwzględnić należy także zapisy Konstytucji RP, która w art. 61 ust. 1 ustala prawo obywatela do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, oraz innych osób i jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Na podstawie powyższych przepisów przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne, osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego przez kogo zostały wytworzone. Z kolei podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji w świetle u.d.i.p. są m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Rada Gminy [...] jako organ jednostki samorządu terytorialnego (art. 11a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – t.j. Dz.U. z 2025 r., poz. 1153, dalej u.s.g.) jest – co do zasady – podmiotem zaliczającym się do kręgu podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Stosownie do treści art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek. Informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku (art. 10 ust. 2). W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p. zasadą jest, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Organ, do którego wniosek został skierowany, zobowiązany jest do podjęcia działań mających na celu jego załatwienie, tj. udostępnienie żądanych informacji, jeżeli jest w ich posiadaniu bądź też wydania decyzji o odmowie ich udostępnienia ze wskazaniem podstawy takiego rozstrzygnięcia. W tym zakresie organ związany jest terminem 14 dni, nałożonym na niego przepisem art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Jeżeli informacja nie może być udostępniona w tym czasie, adresat wniosku zobowiązany jest do powiadomienia wnioskodawcy o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.), a informacja taka również powinna zostać wystosowana w terminie 14 dni od otrzymania wniosku. W terminie 14 dni organ powinien także powiadomić wnioskodawcę, że nie jest w posiadaniu wnioskowanej informacji, a w przypadku, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną, powinien poinformować wnioskodawcę, że nie zostanie ona udostępniona. Organ nie powinien natomiast pozostawić wniosku o udostępnienie informacji publicznej bez odpowiedzi, a odpowiedź ta powinna być udzielona najpóźniej 14 dnia od otrzymania wniosku. Stanowi to warunek skutecznego uchylenia się od zarzutu bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Stan bezczynności oznacza natomiast sytuację, w której mimo upływu ustawowych terminów organ nie udostępnia żądanej informacji, nie wydaje decyzji, gdy zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej z przyczyn wskazanych w art. 5 u.d.i.p. albo umorzenia postępowania w przypadku przewidzianym w art. 14 ust. 2 tej ustawy bądź nie informuje wnioskodawcy, że objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów omawianej ustawy. W takim przypadku adresat wniosku nie może milczeć lecz obowiązany jest w ustawowo zakreślonym terminie poinformować stronę odrębnym pismem, iż żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej. Zaniechanie tej czynności powoduje, że organ jest bezczynny, podobnie jak niewywiązanie się z obowiązku udostępnienia informacji publicznej w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Z akt rozpatrywanej sprawy, a ściślej rzecz biorąc z protokołu sesji Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2025 r. wynika, iż na sesji tej, w ramach pkt 22 porządku obrad "Wolne wnioski i informacje", w czasie dyskusji z udziałem radnych, pracowników Urzędu Gminy oraz przybyłych na sesję mieszkańców Gminy, omówiony został cały szereg różnego rodzaju spraw lokalnych, co zostało utrwalone na ponad czterdziestu stronach protokołu (k. 48 verte – k. 69 akt sądowych). W czasie tego punktu porządku obrad skarżąca, nie wskazana w protokole sesji w imienia i nazwiska (przy czym, jak [...]) skierowała do przewodniczącego Rady ustne zapytanie o przyczyny, dla których w jej ocenie radni nie otrzymali pisma [...] Urzędu Wojewódzkiego z dnia [...] maja 2025 r., o którym mowa w skardze. Przewodniczący Rady zobowiązał się natomiast do udzielenia odpowiedzi na to pytanie (k. 58 akt sądowych). W tej sytuacji z treści w/w protokołu po pierwsze nie wynika, iż zapytanie to stanowiło wniosek o udostępnienie informacji w trybie ustawy z dnia [...] września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Po drugie natomiast, z protokołu sesji w żaden sposób nie wynika, iż był to wniosek skierowany do Rady Gminy [...] jako organu władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Wskazać przy tym należy, iż stosownie do treści art. 11a ust. 1 u.s.g. organami gminy są rada gminy oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta). Przewodniczący rady nie jest natomiast organem gminy. W piśmiennictwie można się jedynie spotkać z poglądem uznającym przewodniczącego za wewnętrzny organ rady gminy (por. m.in. P. Chmielnicki, Ustawa o samorządzie gminnym, WKP 2022, LEX/el., komentarz do art. 19). Ustawa o samorządzie gminnym w art. 19 ust. 2 wyraźnie wskazuje, iż zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Nadto w myśl art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Z uwagi na to, iż jak już wyżej wskazano, z protokołu sesji nie wynika, iż zapytanie skarżącej stanowiło wniosek w trybie u.d.i.p., wymóg z art. 14 ust. 1 tej ustawy, tzn. wskazanie sposobu i formy udostępnienia informacji, siłą rzeczy również nie został przez skarżącą dopełniony. Niezależnie od powyższego wskazać należy, iż u.d.i.p. stanowi samodzielną regulację, odrębną od innych ustaw. Nie zawiera ona przepisów dotyczących uzupełniania braków formalnych żądania, które można by rozpatrywać jako ewentualny wniosek o udostępnienie informacji publicznej, precyzowania treści takiego żądania itp. W toku stosowania u.d.i.p. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (a więc również zawarte w nim regulacje dotyczące sposobów wnoszenia, treści, uzupełniania braków formalnych podań, pouczania strony o jej prawach i obowiązkach itp.) znajdują zastosowanie jedynie w bardzo ograniczonym stopniu, tzn. w przypadku wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ust. 2 u.d.i.p.). Wprawdzie co do zasady u.d.i.p. nie wskazuje wymagań formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej, zaś postępowanie to jest postępowaniem odformalizowanym i uproszczonym, to jednak w okolicznościach niniejszej sprawy tryb, w jakim skarżąca jako mieszkanka Gminy skierowała w czasie sesji Rady Gminy do przewodniczącego tej Rady ustne zapytanie o wskazane w skardze pismo, adresat tego pytania (a ściślej rzecz biorąc to, czy była to Rada Gminy jako organ władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.) oraz sposób i forma oczekiwanej odpowiedzi, były na tyle nieskonkretyzowane i nieokreślone, iż nie było podstaw zarówno prawnych jak i faktycznych do formułowania domniemania, że zapytanie to stanowiło wniosek w trybie u.d.i.p., którego adresatem jest Rada Gminy [...] i które skutkowałoby po stronie Rady powstaniem obowiązków wynikających z treści tej ustawy. W konsekwencji nie było także podstaw do przyjęcia, iż po stronie Rady Gminy [...] zaistniał stan bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej obejmującej kwestię, której dotyczy skarga. Na powyższą ocenę nie wpływa przy tym fakt, iż pismem z dnia [...] września 2025 r. Przewodniczący Rady udzielił skarżącej odpowiedzi dotyczącej sposobu udostępnienia radnym pisma [...] Urzędu Wojewódzkiego z dnia [...] maja 2025 r. znak [...], skierowanego do Rady Gminy [...]. W konsekwencji skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.