II SAB/Go 191/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Protokolant sekr. sąd. Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2020 r. sprawy ze skargi M.Ł. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] w przedmiocie wydania kopii akt I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do załatwienia wniosków skarżącej M.Ł. z dnia [...]r. i z dnia [...]r., II. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. oddala skargę w pozostałym zakresie, IV. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej M.Ł. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. zawiadomił M.Ł. o terminie kontroli wykonania obowiązku nałożonego decyzją tego organu z dnia [...] maja 2016 r. na inwestora K. M-Ł., dotyczącego słupa murowanego znajdującego się na nieruchomości będącej własnością M.Ł. W odpowiedzi na to zawiadomienie pismem z dnia [...] maja 2019 r. M.Ł. wniosła do organu o: - udzielenie jej informacji "jaki status posiada i jakie w związku z tym statusem ma prawa i obowiązki w przedmiotowej sprawie wraz ze wskazaniem podstawy prawnej", - udzielenie jej informacji "kto jest stroną w przedmiotowej sprawie", - przesłanie jej "kopii akt przedmiotowej sprawy", - "wskazanie podstawy prawnej, na mocy której możliwe jest kontynuowanie sprawy po trzech latach bezczynności organu jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie", - "wydanie zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy, gdyż zgodnie z Kodeksem Postępowania Administracyjnego, jeżeli organ nie wyda decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie w terminie miesiąca sprawę uznaje się za załatwioną milcząco na korzyść strony", - "wskazanie podstawy prawnej, na mocy której konsekwencje błędów popełnianych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego musi ponosić obywatel, gdyż po dostarczeniu wymaganej dokumentacji do PINB w [...] Pan M.R. dokonał oględzin wykonanego słupa, którego dotyczy sprawa, dopełniłam więc wszystkich obowiązków nałożonych na mnie decyzją PINB i w związku z tym sprawa została zakończona", - " wskazanie podstawy prawnej, na mocy której obecność stron lub ich pełnomocników w trakcie przeprowadzanej kontroli w terminie ustalonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest obowiązkowa", - "wskazanie podstawy prawnej definiującej utrudnianie bądź udaremnianie wykonania czynności kontrolnych określonych Ustawą Prawo Budowlane". W odpowiedzi organ pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. poinformował M.Ł. o przedmiocie, celu i zakresie kontroli, powołując przepisy prawa oraz wskazując, że stronami tego postępowania są inwestor kontrolowanych robót budowlanych – K.M-Ł. oraz M.Ł. – jako właściciel nieruchomości. W piśmie tym organ, odnosząc się do wniosku o "przesłanie akt sprawy", wskazał również, że skarżącej przysługuje prawo wglądu w akta sprawy administracyjnej, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, które to prawo może być realizowane w lokalu organu w obecności pracownika organu. 2. W dalszym toku sprawy M.Ł. pismem z dnia [...] sierpnia 2019 r. kierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zwróciła się o przeslanie jej kopii akt sprawy [...]. 3. Postanowieniem z dnia [...] października 2019 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił M.Ł. wydania i przekazania drogą pocztową kopii znajdujących się w aktach sprawy [...] dokumentów. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. 4. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. M.Ł. zarzuciła Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego przewlekłość w załatwieniu jej wniosku o udzielenie informacji oraz wydanie kopii akt wskazanych spraw, i wniosła o zobowiązanie organu do załatwienia przedmiotowej sprawy w wyznaczonym terminie i wyjaśnienia przyczyn przewlekłego postępowania w tej sprawie, zobowiązanie organu do wydania kopii akt sprawy, wymierzenie organowi grzywny w wysokości 5000 zł oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. 5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Przedstawiając przebieg postępowania administracyjnego w sprawie organ wskazał, że nie ma obowiązku ustosunkowywania się do każdego pisma strony składanego w sprawie, natomiast prawo strony do wglądu w akta postępowania może być realizowane wyłącznie w siedzibie organu. Organ podniósł również, że skarżąca nie złożyła w sprawie ponaglenia wymaganego przed skierowaniem skargi w przedmiocie przewlekłości lub bezczynności. 6. W odpowiedzi na zobowiązanie skarżąca wskazała, że przed wniesieniem skargi do sądu wniosła do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego "skargę" na nieudzielenie jej informacji i niewydanie kopi akt sprawy przez organ I instancji, która została uznana przez organ II instancji za niezasadną. W ocenie skarżącej to pismo było ponagleniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 6. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśli art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w ustawie. 7. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a). Warunek ten dotyczy także bezczynności organu. Stosownie bowiem do treści art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej k.p.a.) stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). W przedmiotowej sprawie warunek ten został spełniony, gdyż skarżąca skierowała do organu II instancji - Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 6 lipca 2019 r. pismo (k. 31 i 32 akt sądowych), które merytorycznie spełnia warunki ponaglenia. Wskazać tu należy, że ponaglenie nie jest środkiem zaskarżenia, ale podaniem (żądaniem) o rozpatrzenie sprawy bezczynności organu lub sprawy przewlekłości postępowania przez właściwy organ administracji publicznej (por. A. Wróbel w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, SIP LEX teza 3 i n. do art. 37). Dlatego też nie jest to środek sformalizowany. Należy więc uznać, że choć pismo skarżącej zostało oznaczone jako "skarga", to jednak jego treść wyraźnie wskazuje intencje strony, która zarzuca organowi I instancji niezałatwienie jej wniosku z [...] maja 2019 r. domagając się reakcji ze strony organu odwoławczego. Z tych względów warunek określony w art. 52 § 2 p.p.s.a sąd uznał w niniejszej sprawie za spełniony. 8. Jeśli chodzi o zakres rozpatrzenia skargi i kontroli sądowej trzeba podkreślić, że dotyczy on wyłącznie aspektu czynnościowego a nie merytorycznego, a więc tylko kwestii czy w postępowaniu doszło do bezczynności lub przewlekłości po stronie organu I instancji. Merytoryczna treść decyzji lub innych aktów wydawanych w postępowaniu nie jest tą kontrolą objęta. Przez bezczynność organu administracji publicznej uznaje się taki stan postępowania, w którym organ administracji publicznej prowadzący postępowanie narusza obowiązujący w tym postępowaniu termin załatwienia sprawy administracyjnej albo termin ustalony zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Stwierdzenie bezczynności organu administracji publicznej może zatem nastąpić po ustaleniu, że organ ten nie załatwił sprawy w terminie. Z kolei przewlekłość oznacza taki stan postępowania administracyjnego, w którym organ prowadzi postępowanie dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W przeciwieństwie do bezczynności organu, która jest stwierdzana na podstawie kryterium obiektywnego i sprawdzalnego, jakim jest termin załatwienia sprawy, przewlekłość postępowania stwierdza się według kryterium ocennego. Właściwy organ jest obowiązany ocenić, czy organ administracji publicznej prowadzi postępowanie w czasie niezbędnym do załatwienia sprawy. 9. W kontrowanej sprawie pismo strony z dnia [...] maja 2019 r. (k. 19 akt administracyjnych) zawierało kilka żądań, w tym jedno dotyczące wydania (przesłania) kopii akt sprawy administracyjnej (w tym zakresie żądanie to zostało powtórzone w piśmie strony z dnia [...] sierpnia 2019 r., k. 35 akt sądowych). Przepisem, który reguluje kwestię dostępu do akt jest art. 73 § 1 k.p.a., zgodnie z którym strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Zgodnie z art. 73 § 1a k.p.a. czynności określone w § 1 są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu. Zgodnie jednak z art. 73 § 2 k.p.a. strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Stosownie do art. 74 § 2 k.p.a. odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Przepis art. 74 § 2 k.p.a. odnosi się bowiem do wszystkich przypadków odmowy realizacji żądań strony przewidzianych w art. 73, a nie tylko ze względu na przepis art. 74 § 1 (por. (por. A. Wróbel w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, SIP LEX teza 6 do art. 74). Z tych względów zawarty w piśmie strony z dnia [...] maja 2019 r. (ponowiony w jej piśmie z [...] sierpnia 2019 r.) wniosek o wydanie kopii akt sprawy należało załatwić w formie postanowienia, a nie pisma, jak to uczynił organ I instancji w piśmie z dnia [...] czerwca 2019 r. (k. 21 akt administracyjnych). Właściwą formę i tryb załatwienia tego żądania, otwierającą drogę do kontroli instancyjnej, zastosowano dopiero w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2019 r., nr [...]. Postanowienie to zostało jednak wydane po upływie ponad 5 miesięcy od złożenia przez stronę wniosku, czyli z naruszeniem przepisów art. 35 § 1 i 2 k.p.a. Rozpoznanie takie wniosku powinno było bowiem nastąpić niezwłocznie, nie dalej niż w terminie 1 miesiąca od jego złożenia. W sprawie nie występowały bowiem żadne okoliczności, o których mowa w art. 35 § 5 k.p.a. Dodać należy, że inne przyczyny, z powodu których nastąpiło przekroczenie terminu załatwienia sprawy, są nieistotne dla stwierdzenia bezczynności organu. Nie ma zatem znaczenia, czy organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale nie załatwił sprawy w terminie (por. wyrok NSA z 17 marca 2016 r., I OSK 2567/15, CBOSA). Przyczyny przekroczenia terminu załatwienia sprawy mogą mieć natomiast znaczenie przy ocenie, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa, co jest już inną kwestią. Z tych względów załatwienie wniosku o wydanie odpisów (kopii) akt sprawy z przekroczeniem terminu określonego w art. 35 k.p.a. należy zakwalifikować jako bezczynność. 10. Jeśli chodzi o pozostały zakres wniosku strony z dnia [...] maja 2019 r., to zdaniem Sądu nie można w sprawie mówić ani o przewlekłości, ani o bezczynności. Żądania te, z uwagi na ich treść, nie obligowały organu do podjęcia czynności procesowych i odniesienia się do nich w formie aktu administracyjnego lub innej sformalizowanej czynności o charakterze administracyjnym. Zauważyć też należy, że kwestie których wyjaśnienia od organu I instancji domagała się strona w piśmie z dnia [...] maja 2019 r., dotyczące jej statusu i udziału w postępowaniu administracyjnym związane są z jej wnioskiem objętym sprawą rozstrzygniętą wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 22 stycznia 2020 r., sygn. akt II SAB/Go 190/19. 11. Odnosząc powyższe ustalenia i wywody do zakresu i wyniku kontroli sądowej wskazać trzeba, że zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 a p.p.s.a.). Ponadto sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). 12. Ustalono wyżej, że wniosek strony o wydanie odpisów (kopii) akt sprawy został załatwiony z przekroczeniem ustawowego terminu. Z tych względów postępowanie sądowe w części dotyczącej załatwienia tego wniosku podlegało na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (o czym orzeczono w punkcie I wyroku). 13. Załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, a przed jej rozpoznaniem, nie zwalnia jednak sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla sprawy dotyczącej bezczynności. Na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a., należało bowiem z urzędu stwierdzić, czy organ dopuścił się bezczynności i ocenić charakter tego deliktu. Wobec kwalifikacji, o której mowa była w punkcie 9, 11 i 12 niniejszego uzasadnienia należało stwierdzić bezczynność w działaniu organu (pkt II wyroku). Oceniając natomiast, czy bezczynność ta miała charakter kwalifikowany wskazać należy, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie musi być zatem bardzo znaczne i wskazywać na złą wolę organu lub powodować jakieś wyjątkowo dolegliwe dla strony skutki. W ocenie Sądu przekroczenie terminu do załatwienia wniosku, choć kilkumiesięczne, w okolicznościach sprawy nie daje podstaw do uznania, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. Organ ostatecznie podjął czynności zmierzające do załatwienia wniosku, a nierozpoznanie wniosku miało charakter nieumyślny i nie spowodowało skutków, które byłyby wyjątkowo dolegliwe dla strony. Z tych względów orzeczono jak w punkcie II wyroku. 14. W oddalonym zakresie skargi (pkt III wyroku) mieści się bezzasadność skargi w części dotyczącej innych żądań, niż wydanie odpisów (kopii) akt sprawy, o czym mowa była w punkcie 10 niniejszego uzasadnienia. W punkcie III wyroku mieści się również oddalenie wniosku o wymierzenie organowi grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Skarga jest bowiem tylko częściowo zasadna, a bezczynność organu nie miała charakteru rażącego stąd, w ocenie Sądu, nie było potrzeby stosowania tej sankcji. Spodziewać się bowiem należy, że organ po zapoznaniu się motywami niniejszego orzeczenia będzie przykładał większą uwagę i staranność do rozpoznawania podobnych wniosków w przyszłości. 15. Jako, że zasada skargi została uwzględniona, a sama skarga doprowadziła do wykonania przez organ ustawowego obowiązku, o kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i 209 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów wpisu od skargi (pkt IV wyroku).