II SAB/Go 197/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 lutego 2026 r. sprawy ze skargi P.N. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie wszczęcia postępowania oddala skargę. Dnia [...] października 2025 r. (data wpływu do organu) P.N. złożył drogą elektroniczną skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej PINB) polegające na cyt.: "niewszczynaniu postępowania administracyjnego oraz niewydaniu decyzji administracyjnej w sprawie nierozpatrzenia żądania z dnia [...].07.2025 r. o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie nielegalnego użytkowania budynku przez Państwa F. i dokonania kontroli budynku pod tym kierunkiem, którzy do tej pory nie uzyskali decyzji o dopuszczeniu budynku do użytkowania". W skardze skarżący podał, że cyt.: "od 2013 r. organy nadzoru budowalnego wszystkich szczebli na adres tego budynku nr [...] ul. [...][...] wysyłają pocztę. Pod tym adresem też są Państwo F. zameldowani. Tym samym sprawa nie została załatwiona w terminie określonym w art. 35-38 kpa (Organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki.) lub przepisach szczególnych, która jest rozpatrywana dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy wtych okolicznościach". Dalej skarżący wskazał, że cyt.: "PINB pismem z dnia [...].08.2025r. tylko poinformował mnie, że nie widzi podstaw do tych działań wskazując wadliwe, że nie ma podstaw do tego działania. Wskazał, że Państwo F. uzyskali w 2007 r. pozwolenie na budowę, zgłosili w 2009 r., że zakończyli budowę, a PINB nie zgłosił sprzeciwu i tym samym legalnie użytkują ten budynek, a następnie prowadzone postępowanie naprawcze nie wpływa na ten stan faktyczny. Uszło uwadze PINB, że pozwolenie na budowę z 2007 r. zostało wyeleminowane z obrotu prawnego, a kolejna decyzja nałożyła na Państwa F. obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie tego budynku, którego jak wskazuje WINB w postanowieniu z dnia [...].07.2025r., znak: [...]. nie uzyskali. Wielokrotnie WINB w wydanych decyzjach w trybie art. 50-51 pr. bud. podkreślał i wskazywał orzecznictwo w tym zakresie, że prawnie skuteczne jest zakończenie budowy tylko w wypadku jej wykonania zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym". Następnie, powołując się na art. 54 do 60 i 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (DZ.U. z 2012 poz. 2351, dalej jako - p.b.), skarżący przytoczył orzecznictwo sądowe i wskazał, że wnosi cyt.: "skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Główny Urząd Nadzoru Budowlanego, zarzucając naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu". Stawiając powyższe zarzuty skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie PINB do wydania decyzji administracyjnej w trybie art. 83 ust. 1 p.b. w zw. z art. 54 - 60 p.b., 2) ukaranie PINB maksymalną grzywną za niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie, 3) uznanie, że bezczynność i przewlekłość postępowania PINB ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4) zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący opisał składane do organu pisma podkreślając, że jego wniosek nie został rozpoznany i załatwiony. Do skargi dołączono dokumenty (w tym decyzje) pochodzące także z innych spraw inicjowanych przez skarżącego. W odpowiedzi na skargę PINB odniósł się do stawianych zarzutów oraz wniósł o odrzucenie skargi. Organ wskazał, że skarżący pismem z [...].07.2025 r. wystąpił do PINB z żądaniem przeprowadzenia kontroli budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce nr [...] przy ul. [...]. Wystąpienie to zostało uzupełnione pismami z [...].10.2015 r. i [...].10 2025 r. Zdaniem organu żądanie zawarte w w.w. pismach nie spowodowało wszczęcia postępowania administracyjnego, względem którego należałoby w ogóle kwalifikować działania PINB jako bezczynność lub przewlekłe jego prowadzenie. W ocenie PINB zgłoszenie to zainicjowało sprawę skargową, rozpatrywaną zgodnie z ustawą - Kodeks postępowania administracyjnego. Wystąpienie zostało rozpoznane, skarżącemu udzielono odpowiedzi, a złożone przez niego ponaglenie, skierowane do organu II instancji, zostało przez ten ostatni uznane za bezpodstawne. Organ wskazał też, że ustawa Prawo budowlane określa w art. 53a i 72a iż postępowania w sprawie tzw. samowoli budowlanych, czy też stanu technicznego obiektu budowlanego wszczynane są wyłącznie z urzędu. Oznacza to, że wszelkie wnioski o wszczęcie postępowania administracyjnego są wyłącznie sygnałem dla organu nadzoru budowlanego do podjęcia odpowiednich działań, natomiast nie wszczynają automatycznie sprawy administracyjnej, względem której należy wydać rozstrzygnięcie. Następnie organ odniósł się polemicznie do zarzutów skarżącego dotyczących kwestii merytorycznych - nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr- [...] przy ul. [...] w [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Przepis art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej jako p.p.s.a.) stanowi, że kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt. 1-4 lub przewlekłość postępowania w przypadkach określonych w pkt. 4a. Sprawa została rozpatrzona w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. w przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Stosownie do treści art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Zgodnie zaś z 53 § 2b p.p.s.a skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Z przytoczonych przepisów wynika, że wniesienie ponaglenia w trybie w art. 37 k.p.a. stanowi niezbędny warunek złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej. W badanej sprawie przed wniesieniem skargi do Sądu, pismem z dnia [...].08. 2025 r., skarżący wniósł ponaglenie do organu drugiej instancji co - w świetle art. 53 § 2b p.p.s.a - umożliwia merytoryczne rozpatrzenie skargi. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie ma bowiem znaczenia prawnego to, czy ponaglenie zostało przez organ II instancji uwzględnione, z przepisów wynika, że wystarczającym jest wniesienie ponaglenia. Na wstępie rozważań należy wyjaśnić, że w przypadku skarg na bezczynność lub przewlekłe działania administracji przedmiotem kontroli sądowej są tylko czynnościowo - proceduralne aspekty, nie zaś kwestie materialnoprawne związane z meritum danej sprawy. Te ostatnie podlegają bowiem kontroli w przypadku skarg, o których mowa w pozostałych przepisach art. 3 § 2 p.p.s.a. (w szczególności przy kontroli decyzji, o czym mowa jest w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a). Oba tryby kontroli są rozłączne i nie mogą ze sobą konkurować. W przypadku skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania niedopuszczalne jest zatem odnoszenie się, rozważanie i rozstrzyganie o kwestiach, które są lub mogą być objęte decyzją administracyjną. Z tych względów wszystkie licznie podnoszone w skardze i odpowiedzi na skargę zarzuty i twierdzenia odnoszące się do meritum sporu w niniejszej sprawy, jak i innych spraw inicjowanych przez skarżącego, pozostały poza granicami rozpoznania sprawy i nie są objęte niniejszym rozstrzygnięciem (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1p.p.s.a.). Wskazać należy, że z definicji zawartych w art. 37 § 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r poz. 1691, dalej jako - k.p.a.) wynika, że bezczynność zachodzi wówczas, gdy terminy ustawowe oraz wskazane przez organ administracji na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. upłynęły, a sprawa nie została załatwiona, zaś przewlekłość występuje wtedy, gdy terminy ustawowe oraz wskazane na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. wprawdzie jeszcze nie upłynęły, ale sprawa nie została załatwiona, mimo że z uwagi na swój charakter mogła być już załatwiona. Z treści skargi wynika, że skarżący dopatruje się bezczynności i zarazem przewlekłości organu w nierozpatrzeniu żądania zawartego w jego piśmie z [...].07.2025r., uzupełnionego pismami z [...].10.2025 r. oraz z [...].10.2025 r., o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie nielegalnego użytkowania budynku przez Państwo F. i dokonania kontroli budynku. Skarżący upatruje zatem bezczynności i zarazem przewlekłości działania PINB w tym, że - pomimo wniosku - organ nie wszczął postępowania administracyjnego. Odnosząc się do zarzutów skargi, PINB wskazał, że pisma skarżącego nie były wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego i zostały załatwione w tzw. trybie skargowym na podstawie przepisów Działu VIII k.p.a. Nadto organ zauważył, że w przypadku kontroli, której domagał się skarżący dopuszczalne jest jedynie wszczęcie postępowania z urzędu. W ocenie Sądu dla kwalifikacji prawnej żądania skarżącego decydujące znaczenie ma treść jego pism skierowanych do organu, którego dotyczy podniesiony w skardze zarzut bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego. Wskazać zatem należy, że żadne z w.w. pism skarżącego (czyli z [...].07.2025 r., [...].10.2025 r. i [...].10 2025 r.) nie zawiera wniosku o wszczęcie postępowania, które skarżący określa jako związane z zarzutem "nielegalnego użytkowania budynku przez Państwa F". Treść pisma z [...] lipca 2025 r., wyraźnie wskazuje, że skarżący zawiadamia organ, iż jego zdaniem opisany w tym piśmie budynek jest nielegalnie użytkowany i domaga się jego kontroli. Zdaniem Sądu, podzielającego utrwalone w orzecznictwie stanowisko, wniesienie do organu nadzoru budowlanego pisma, które zmierza do podjęcia przez ten organ czynności kontrolnych, nawet jeśli takie czynności inicjuje - nie wywołuje automatycznie skutku w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego. Z faktu, że organ nadzoru budowlanego podejmuje czynności kontrolne nie można bowiem wywodzić, że ich podjęcie winno być oceniane jako prowadzenie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, które każdorazowo zmierza do wydania kwalifikowanego aktu administracyjnego (por. wyroki NSA z dnia 28 maja 2020 r., II OSK 2402/19 i 14 marca 2013 r., II OSK 2806/12 oraz postanowienia NSA z dnia 5 listopada 2010 r., II OSK 2132/10 i 25 maja 2025 r.; dostępne w CBOSA). Sąd podziela również pogląd wyrażony m.in. w postanowieniu NSA z dnia 27 sierpnia 2010 r., II OSK 1500/09 (CBOSA), że postępowanie kontrolne, prowadzone przez organ nadzoru budowlanego, nie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego. Oznacza to, że jedynie w przypadku stwierdzenia naruszeń prawa, organ nadzoru budowlanego, który prowadził czynności kontrolne, zobowiązany jest wszcząć postępowanie administracyjne, prowadzące do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego. Zatem kontrola w tym trybie ma na celu ocenę legalności podjętych przez inwestora działań i ustalenie, czy koniecznym jest wszczęcie postępowania jurysdykcyjnego (por. również wyroki NSA z dnia 28 maja 2020 r., II OSK 2402/19oraz 25 kwietnia 2017 r., II OSK 2135/15; CBOSA). W sytuacji, gdy w wyniku czynności kontrolnych organ nadzoru budowlanego nie stwierdza naruszeń prawa budowlanego, a czynności te podjął na skutek "zawiadomienia" może zastosować przepisy Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Tryb skargowo-wnioskowy (art. 221 i następne k.p.a.) jest jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, którego zakończenie, czyli zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi, nie daje podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, a więc nie tylko postępowania odwoławczego, ale także postępowania sądowoadministracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2020 r., II OSK 2402/19, CBOSA). W świetle powyższych rozważań należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, że pisma skarżącego opisane w skardze nie stanowiły wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego, a jedynie o przeprowadzenie kontroli. Organ, co wynika z akt sprawy i wyjaśnień złożonych w odpowiedzi na skargę, odniósł się do tego zawiadomienia i w sytuacji, gdy nie wszczął postępowania administracyjnego z urzędu w prawidłowej formie powiadomił skarżącego o swoim stanowisku (pismo z [...] sierpnia 2025 r.). Z tych względów nie zachodziła w sprawie zarzucana organowi bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, bowiem organ w przepisanej prawem formie niezwłocznie załatwił zawiadomienie skarżącego i nie był zobligowany do podejmowania innych czynności, w szczególności dotyczących wszczęcia lub odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie. Dlatego skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).