II SAB/Go 198/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 lutego 2026 r. sprawy ze skargi P.N. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie wszczęcia postępowania oddala skargę. 1. Dnia [...] października 2025 r. (data wpływu do organu) P.N. złożył drogą elektroniczną skargę na Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej PINB) zarzucając temu organowi "bezczynność i przewlekłe prowadzenie czynności wyjaśniających i niewszczynanie postępowania administracyjnego oraz niewydania decyzji administracyjnej w sprawie nierozpatrzenia żądania skarżącego z dnia [...].07.2025r., uzupełnionego pismem z dnia [...].07.2025r. o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie nielegalnego użytkowania budynku przez Państwa K. i dokonania kontroli budynku pod tym kierunkiem, którzy do tej pory nie uzyskali decyzji o dopuszczeniu budynku do użytkowania". W skardze podał, że "od 2013r. organy nadzoru budowalnego wszystkich szczebli na adres tego budynku nr [...] ul. [...][...] wysyłają pocztę. Pod tym adresem też są Państwo K. zameldowani. Tym samym sprawa nie została załatwiona w terminie określonym w art. 35-38 kpa (Organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki.) lub przepisach szczególnych, która jest rozpatrywana dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy wtych okolicznościach". Dalej, że "PINB pismem z dnia [...].08.2025r. tylko poinformował mnie, że nie widzi podstaw do tych działań wskazując wadliwe, że nie ma podstaw do tego działania. Wskazał, że Państwo K. uzyskali w 2007 r. pozwolenie na budowę, zgłosili w 2009 r., że zakończyli budowę, a PINB [...] nie zgłosił sprzeciwu i tym samym legalnie użytkują ten budynek, a następnie prowadzone postępowanie naprawcze nie wpływa na ten stan faktyczny. Uszło uwadze PINB, że pozwolenie na budowę z 2007r. zostało wyeleminowane z obrotu prawnego, a kolejna decyzja nałożyła na Państwa K. obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie tego budynku, którego jak wskazuje WINB w postanowieniu z dnia [...].07.2025r., znak: [...]. nie uzyskali. Wielokrotnie WINB w wydanych decyzjach w trybie art. 50-51 pr. bud. podkreślał i wskazywał orzecznictwo w tym zakresie, że prawnieskuteczne jest zakończenie budowy tylko w wypadku jej wykonania zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym". Następnie skarżący, wskazując na przepisy art. 54 do 60 i 83 ust. 1 prawa budowlanego, przytoczył dotyczące ich orzecznictwo konstatując, że wnosi "skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Główny Urząd Nadzoru Budowlanego, zarzucając naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu". Wniósł o: "1) zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasto [...] do wydania decyzji administracyjnej w trybie art. 83. 1. Pr. bud. w zw. z art. 54 - 60 prawa budowalnego. W kontekście używania budynku bez odpowiedniego odbioru, podstawę prawną stanowi ustawa z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.), która szczegółowo reguluje zasady związane z procesem budowlanym, w tym konieczność uzyskania pozwolenia na użytkowanie nowo wybudowanych obiektów - art. 54 - 60 prawa budowalnego, 2) ukaranie Powiatowego Inspektora Urząd Nadzoru Budowlanego Miasta [...] maksymalną grzywną za niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie, 3) uznanie, że bezczynność i przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasto [...] ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4) zasądzenie kosztów postępowania". W uzasadnieniu skargi szeroko opisał składane do organu pisma podkreślając, że jego wniosek nie został rozpoznany i załatwiony. Do skargi dołączono dokumenty (w tym decyzje) pochodzące także z innych spraw inicjowanych przez skarżącego z udziałem B. i M. K. 2. W odpowiedzi na skargę (k. 27-28 akt sądowych) PINB złożył wyjaśnienia dotyczące samej skargi (jej elektronicznej postaci) oraz odniósł się do jej zarzutów. Organ wskazał, że skarżący P.N. pismem z [...].07.2025 r. wystąpił do PINB Miasto [...] z żądaniem przeprowadzenia kontroli budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce nr [...] przy ul. [...] w [...]. Wystąpienie to zostało uzupełnione kolejnym pismem z [...].07.2025 r. Zdaniem organu zgłoszenie to nie spowodowało wszczęcia jakiegokolwiek postępowania administracyjnego, względem którego należałoby w ogóle kwalifikować działania PINB jako przewlekłość lub bezczynność jego prowadzenia. Zgłoszenie to, jak stwierdzono "zainicjowało sprawę skargową, rozpatrywaną zgodnie z ustawą - Kodeks postępowania administracyjnego. Wystąpienie zostało rozpoznane, skarżącemu udzielono odpowiedzi a złożone przez niego ponaglenie, skierowane do organu II instancji, zostało przez ten ostatni uznane za bezpodstawne". Organ wskazał też, że Prawo budowlane określa w art. 53a i 72a postępowania w sprawie tzw. samowoli budowlanych czy też stanu technicznego obiektu budowlanego wszczynane są wyłącznie z urzędu. Oznacza to, że wszelkie wnioski o wszczęcie postępowania administracyjnego są wyłącznie sygnałem dla organu nadzoru budowlanego do podjęcia odpowiednich działań, natomiast nie wszczynają automatycznie sprawy administracyjnej, względem której należy wydać rozstrzygnięcie. Następnie organ odniósł się polemicznie do zarzutów skarżącego dotyczących kwestii merytorycznych - nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr- [...] przy ul. [...] w [...]. W końcowej części odpowiedzi na skargęorgan podał,że dnia [...].08.2025 P. N. wniósł ponaglenie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]., które nie zostało uwzględnione. W podsumowaniu organ wskazał zaś, że "wnosi o odrzucenie w całości żądania skarżącego". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Przepis art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej jako p.p.s.a.) stanowi, że kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt. 1-4 lub przewlekłość postępowania w przypadkach określonych w pkt. 4a. Sprawa została rozpatrzona w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. art. 119 pkt 4 p.p.s.a. 4. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Ponadto w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. w przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. 7. Stosownie do treści art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Zgodnie zaś z 53 § 2b p.p.s.a skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Z przepisów tych wynika, że wniesienie ponaglenia w trybie w art. 37 k.p.a. stanowi niezbędny warunek złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej. W sprawie przed wniesieniem skargi do sądu zostało w sprawie wniesione ponaglenie, co umożliwia merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma bowiem znaczenia prawnego to, czy zostało załatwione przez organ II instancji, czy nie i czy zostało uwzględnione. Z wyżej cytowanych przepisów wynika, że wystarcza, iż zostało wniesione. 8. Na wstępie rozpatrzenia skargi należy wyjaśnić, że w przypadku skarg na bezczynność lub przewlekłość działania administracji przedmiotem kontroli sądowej są tylko te czynnościowo proceduralne aspekty, nie zaś kwestie materialnoprawne związane z meritum danej sprawy. Te ostatnie podlegają kontroli w przypadku skarg, o których mowa w pozostałych przepisach art. 3 § 2 p.p.s.a. (w szczególności przy kontroli decyzji, o czym mowa jest w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a). Oba tryby kontroli są rozłączne i nie mogą ze sobą konkurować. W przypadku skarg na bezczynność lub przewlekłość niedopuszczalne jest zatem odnoszenie się, rozważanie i rozstrzyganie o kwestiach, które są lub mogą być objęte decyzją administracyjną. Z tych względów wszystkie licznie podnoszone w skardze i odpowiedzi na skargę zarzuty i twierdzenia odnoszące się do meritum sporu w niniejszej sprawie, jak i innych sprawach inicjowanych przez skarżącego pozostały poza granicami sprawy i nie są objęte niniejszym rozstrzygnięciem (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1p.p.s.a.). 9. Jeśli zaś chodzi o to czy w niniejszej sprawie PINB dopuścił się zarzucanej w skardze bezczynności lub przewlekłości wskazać należy, że z definicji zawartych w art. 37 § 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r poz. 1691, dalej k.p.a.)wynika, że bezczynność zachodzi wówczas, gdy terminy ustawowe oraz wskazane przez organ administracji na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. upłynęły, a sprawa nie została załatwiona, zaś przewlekłość występuje wtedy, gdy terminy ustawowe oraz wskazane na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. jeszcze nie upłynęły, a sprawa nie została załatwiona, mimo że z uwagi na swój charakter mogła być już załatwiona. Z treści skargi wynika, że skarżący dopatruje się bezczynności i zarazem przewlekłości organu z powodu "nierozpatrzenia żądania skarżącego z dnia [...].07.2025r., uzupełnionego pismem z dnia [...].07.2025r. o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie nielegalnego użytkowania budynku przez Państwa K. i dokonania kontroli budynku pod tym kierunkiem, którzy do tej pory nie uzyskali decyzji o dopuszczeniu budynku do użytkowania". Skarżący upatruje zatem bezczynności i zarazem przewlekłości działania organu w tym, że nie wszczął postępowania administracyjnego mimo jego wniosku. Zdaniem organu wskazane wyżej pisma nie był wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego i zostały załatwione w tzw. trybie skargowym z działu VIII k.p.a. Nadto organ wskazał, że w przypadku kontroli, której domagał się w tych pismach skarżący dopuszczalne jest jedynie wszczęcie postępowania z urzędu. 10. W ocenie sądu decydujące dla kwalifikacji prawnej żądania skarżącego są treści obu pism. Z dnia [...] lipca 2025 r. pochodzą dwa pisma - jedno jest ponagleniem na nierozpatrzenie wniosku skarżącego o wznowienie opisanego w tym piśmie postępowania, drugie określono jako "skarga. Ponaglenie na nierozpatrzenie mojego żądania z dnia [...].07.2025 r. o wznowienie postępowania w sprawie Państwa K ". Żadne z tych pism nie zawiera wniosku o wszczęcie tego postępowania, które skarżący opisuje w niniejszej sprawie – związanego z zarzutem "nielegalnego użytkowania budynku przez Państwa K.". Odnoszą się one do innego wniosku i innej sprawy, związanej z żądaniem wznowienia postępowania. Z kolei w piśmie z dnia [...] lipca 2025 r., określonym przez skarżącego jako zawiadomienie, nie ma wniosku o wszczęcie postępowania. Treść tego pisma wyraźnie wskazuje, że skarżący zawiadamia organ, że jego zdaniem opisany w tym piśmie budynek jest nielegalnie użytkowany i domaga się kontroli tego stanu rzeczy. 11. Zdaniem sądu, podzielającego utrwalone od lat stanowisko, wniesienie do organu nadzoru budowlanego pisma, które zmierza do podjęcia przez ten organ czynności kontrolnych, nawet jeśli takie czynności inicjuje - nie wywołuje automatycznie skutku w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego. Z faktu, że organ nadzoru budowlanego podejmuje czynności kontrolne nie można bowiem wywodzić, że ich podjęcie winno być oceniane jako prowadzenie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, które każdorazowo zmierza do wydania kwalifikowanego aktu administracyjnego (por. wyroki NSA z dnia 28 maja 2020 r., II OSK 2402/19 i 14 marca 2013 r., II OSK 2806/12 oraz postanowienia NSA z dnia 5 listopada 2010 r., II OSK 2132/10 i 25 maja 2025 r.; dostępne w CBOSA). Sąd podziela również pogląd wyrażony m.in. w postanowieniu NSA z dnia 27 sierpnia 2010 r., II OSK 1500/09 (CBOSA), że postępowanie kontrolne, prowadzone przez organ nadzoru budowlanego, nie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego. Oznacza to, że jedynie w przypadku stwierdzenia naruszeń prawa, organ nadzoru budowlanego, który prowadził czynności kontrolne, zobowiązany jest wszcząć postępowanie administracyjne, prowadzące do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego. Zatem kontrola w tym trybie ma na celu ocenę legalności podjętych przez inwestora działań i ustalenie, czy koniecznym jest wszczęcie postępowania jurysdykcyjnego (por. również wyroki NSA z dnia 28 maja 2020 r., II OSK 2402/19oraz 25 kwietnia 2017 r., II OSK 2135/15; CBOSA). 12. W sytuacji, gdy w wyniku czynności kontrolnych organ nadzoru budowlanego nie stwierdza naruszeń prawa budowlanego, a czynności te podjął na skutek "zawiadomienia" może zastosować przepisy Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Tryb skargowo-wnioskowy (art. 221 i następne k.p.a.) jest jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, którego zakończenie, czyli zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi, nie daje podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, a więc nie tylko postępowania odwoławczego, ale także postępowania sądowoadministracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2020 r., II OSK 2402/19, CBOSA). 13. W świetle powyższych rozważań należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, że pisma skarżącego opisane w skardze nie stanowiły wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego, a jedynie o przeprowadzenie kontroli. Organ, co wynika z akt sprawy i wyjaśnień złożonych w odpowiedzi na skargę odniósł się do tego zawiadomienia i w sytuacji, gdy nie wszczął postępowania administracyjnego z urzędu w prawidłowej formie powiadomił skarżącego o swoim stanowisku (pismo z dnia [...] sierpnia 2025 r.). 14. Z tych względów nie zachodziła w sprawie zarzucana organowi bezczynność lub przewlekłość, bowiem organ w przepisanej prawem formie niezwłocznie załatwił zawiadomienie skarżącego i nie był zobligowany do podejmowania innych czynności, w szczególności dotyczących wszczęcia lub odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie. Dlatego skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).