II SAB/Go 234/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Krzysztof Rogalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi W. sp. z o. o. z na bezczynność Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Gorzów Wlkp., dnia stycznia 2022 r. Sygn. akt II SAB/Go 234/21 Zarządzenie 1. Odpis sentencji wyroku doręczyć stronie skarżącej oraz organowi wraz z pouczeniem o terminie i sposobie złożenia wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku oraz o sposobie i terminie wniesienia skargi kasacyjnej. 2. Zgodnie z art. 139 § 5 p.p.s.a. udostępnić wyrok niezwłocznie w sekretariacie Sądu przez okres 14 dni. 3. Akta przedłożyć z wpływem lub po bezskutecznym upływie 35 dni od dnia doręczenia odpisu sentencji wyroku. S. WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski W dniu 1 kwietnia 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wpłynął wniosek W. sp. z o.o. o przeprowadzenie rozprawy na odległość w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 246/21 przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. We wniosku strona zaznaczyła, że w sytuacji, gdy Sąd nie dysponuje stosownymi urządzeniami technicznymi, wnosi o przeprowadzenie rozprawy w trybie tradycyjnym w reżimie sanitarnym. W dniu 8 kwietnia 2021 r. Wydział IV WSA w Poznaniu zwrócił się do Prezesa tego Sądu o udzielenie informacji, czy istnieje możliwość przeprowadzenie rozprawy w trybie tradycyjnym względnie na odległość przy użyciu urządzeń audiowizualnych, a następnie pismem sądowym z dnia 13 kwietnia 2021 r. poinformowano skarżącą, iż sprawa o powyższej sygnaturze zostanie rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. W. sp. z o. o. wystąpiła dnia [...] kwietnia 2021 r. do Prezesa WSA w Poznaniu z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie odpowiedzi Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na zapytanie sekretariatu Wydziału IV WSA w Poznaniu z dnia 8 kwietnia 2021 r.IV SA/Po 246/21 o treści "W wykonaniu zarządzenia Sędziego z dnia 08 kwietnia 2021 r., sekretariat Wydziału IV zwraca się z zapytaniem, czy istnieje możliwość przeprowadzenia rozprawy w trybie tradycyjnym względnie na odległość przy użyciu urządzeń audiowizualnych.". W odpowiedzi na powyższy wniosek Prezes WSA w Poznaniu pismem z dnia 21 kwietnia 2021 r. poinformował spółkę, że notatka służbowa Prezesa WSA w Poznaniu z dnia 8 kwietnia 2021 r. jest dokumentem wewnętrznym, niepodlegającym udostępnieniu na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176; dalej jako u.d.i.p.). Pismo powyższe przesłano wnioskodawcy z w dniu 21 kwietnia 2021 r. za pośrednictwem ePUAP. W. sp. z o. o. złożyła skargę do WSA w Poznaniu na bezczynność Prezesa tego Sądu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, w której podniosła, że odpowiedź organu na zapytanie sekretariatu Wydziału IV WSA w Poznaniu z dnia 8 kwietnia 2021 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 246/21, jest informacją publiczną, albowiem ma wpływ na działalność Sądu w zakresie sprawowania wymiaru sprawiedliwości i stanowi informację o działalności Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w ramach powierzonych mu zadań w zakresie sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Strona skarżąca podniosła, że powyższa informacja nie została jej udostępniona. Ponadto wniosła o zasądzenie od Prezesa WSA w Poznaniu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej. W literaturze przedmiotu utrwalone jest bowiem stanowisko, zgodnie z którym poza pojęciem informacji publicznej, o której mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., pozostają tzw. dokumenty wewnętrzne, odróżniane od dokumentów urzędowych. Dokument wewnętrzny, to taki dokument, który został wytworzony w zakresie działania danego podmiotu i wyraża opinię w sprawach szczegółowych, poglądy przedstawione w toku narad albo dyskusji, a także porady udzielane w ramach konsultacji. Dodatkowo Prezes WSA w Poznaniu zaznaczył, że wnioskodawca nie domagał się informacji o zasadach organizacji rozpraw w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Poznaniu, ale o treści dokumentu wewnętrznego, dotyczącego kwestii wyłącznie organizacyjnej. Odpowiedź Prezesa WSA w Poznaniu na pytanie Wydziału IV tego Sądu miała charakter odręcznego zapisku i nie przesądzała o kierunku działania organu wprowadzonym przez ten wydział postępowaniu o sygn. IV SA/Po 246/21, a jedynie zawierała informację co do wyboru wyłącznie technicznej formy działania Sądu. Była zatem opinią lub poradą udzieloną w ramach konsultacji, a przy tym nie wiązała ani Przewodniczącego Wydziału ani orzekającego w sprawie Sądu co do wyboru trybu rozpoznania sprawy. W piśmie z dnia [...] grudnia 2021 r. skarżąca Spółka odniosła się do treści odpowiedzi organu na skargę wskazując, że w aktach sprawy IV SA/Po 246/21, na karcie 68 znajduje się zarządzenie z dnia 8 kwietnia 2021 r., cyt. "1. W związku z pismem skarżącego z [...].04.2021 r. zwrócić się do Prezesa WSA w Poznaniu z zapytaniem, czy istnieje możliwość przeprowadzenia rozprawy w trybie tradycyjnym względnie na odległość przy użyciu urządzeń audiowizualnych. 2. Przedłożyć." Na karcie 71 znajduje się natomiast notatka urzędowa z dnia 15 kwietnia 2021 r., cyt. "W dniu dzisiejszym zgodnie z zarządzeniem z dnia 15 kwietnia 2021 r. wyłączyłam z akt sprawy o sygn. IV SA/Po 246/21 pismo z dnia 08 kwietnia 2021 r. stanowiące k. 71 i odłożyłam je do korespondencji ogólnej." Przedmiotowe pismo Prezesa zostało włączone do akt sprawy i znajdowało się w aktach jako karta 71 przez siedem dni, od 8 kwietnia 2021 r. do 15 kwietnia 2021 r. Dalej strona skarżąca wskazała, że na podstawie pisma Prezesa z dnia 8 kwietnia 2021 r., Sąd odpowiedział pismem z dnia 13 kwietnia 2021 r., że skarga spółki zostanie rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Skarżąca podkreśliła, iż sąd procedujący i orzekający w konkretnej sprawie nie proceduje i nie orzeka jako komórka organizacyjna organu. Jest niezależnym, bezstronnym i niezawisłym sądem procedującym i orzekającym w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z obowiązującymi przepisami, wyłączenia dokumentu z akt sprawy, dokonuje się na zarządzenie przewodniczącego wydziału, przewodniczącego posiedzenia lub sędziego sprawozdawcy. W aktach sprawy IV SA/Po 246/21 nie ma zarządzenia, powołanego w notatce urzędowej na karcie 71 jako podstawa wyłączenia z akt sprawy pisma Prezesa, które przez siedem dni stanowiło kartę 71.Uzasadnione jest, zdanie strony, domniemanie, że to Prezes wydał zarządzenie, żeby pismo jego zostało wyłączone z akt sprawy. W związku z wyłączeniem wszystkich sędziów i asesorów WSA w Poznaniu od orzekania w sprawie ze skargi W. sp. z o.o. na bezczynność Prezesa WSA w Poznaniu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 19 listopada 2021 r., sygn. akt III OW 199/21 wyznaczył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. do jej rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawa niniejsza rozpoznana została w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jeden. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako ustawa p.p.s.a.) w zw. z art. 21 u.d.i.p. Przedmiotem skargi w ramach niniejszego postępowania była bezczynność Prezesa WSA w Poznaniu w rozpoznaniu wniosku skarżącej spółki z dnia [...] kwietnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, tj. odpowiedzi Prezesa tego Sądu na zapytanie sekretariatu Wydziału IV WSA w Poznaniu z dnia 8 kwietnia 2021 r., czy istnieje możliwość przeprowadzenia rozprawy w trybie tradycyjnym, względnie na odległość przy użyciu urządzeń audiowizualnych. Tryb i zasady rozpoznawania tego rodzaju wniosków reguluje u.d.i.p. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez uprzedniego wzywania do usunięcia naruszenia prawa, aktualnie ponaglenia (por. wyroki NSA: z 21 lipca 2011 r., I OSK 678/11, z 24 maja 2006 r., I OSK 601/05, z 3 kwietnia 2014 r., I OSK 2603/13). Dla oceny, czy organ pozostaje w bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej, czego dotyczy niniejsze postępowanie, istotne znaczenie ma ustalenie, iż dysponuje on informacją, która jest informacją publiczną w rozumieniu art. 6 u.d.i.p. oraz że jest on podmiotem zobowiązanym do udostępnienia tej informacji. W dalszej kolejności ustaleniu p odlega, czy organ udostępnił żądaną informację lub podjął inne czynności. Niewątpliwie Prezes WSA w Poznaniu , do którego został skierowany wniosek skarżącej - jako organ sądu administracyjnego (art. 20 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) jest organem władzy publicznej zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Analizując natomiast wniosek skarżącej spółki w zakresie przedmiotowym należy wskazać, iż zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę u.d.i.p., a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyrok NSA z 30 października 2002 r., II SA 181/02, wyrok NSA z 20 października 2002 r.,II SA 1956/02 oraz wyrok NSA z 30 października 2002 r., SA 2036-2037/02,M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28). Podobnie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazuje się, iż wymienione powyżej przepisy są podstawą przyjęcia, że informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź go dotyczących (por. wyrok TK z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12 Jednakże podkreślenia wymaga, że nie każda informacja wytworzona przez władze publiczne staje się – niejako automatycznie – informacją publiczną. Z tego szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu – zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, wyrażonym w powyżej cytowanym wyroku - podlegają treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się zatem "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej. Również w orzecznictwie sądów administracyjnych reprezentowany jest pogląd, że nie wszystkie dokumenty wytworzone przez organy władzy publicznej stanowią informację publiczną. Część z nich wprawdzie służy realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają one o kierunku działania organu w konkretnej sprawie. Dokumenty, które służą gromadzeniu i wymianie informacji oraz uzgadnianiu stanowisk i poglądów, jednak nie są w żadnej mierze wiążące dla organu, ewentualnie mają jedynie charakter organizacyjny i porządkowy, nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. (por. wyrok NSA z 24 listopada 2021 r., III OSK 4207/21). Takiego charakteru nie mają też zewnętrzne opinie i ekspertyzy, służące gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 666/12, wyrok NSA z dnia 15 lipca 2010 r., I OSK 707/10 i wyrok NSA z 27 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2130/11). Dokumenty wewnętrzne służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, mogą określać zasady działania w określonych sytuacjach, mogą też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu (por. wyroki NSA: z 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10; z 7 października 2015 r., I OSK 1883/14). Cechą dokumentów wewnętrznych jest to, że zostają wytworzone tylko na potrzeby podmiotu, który je wytworzył i nie przedstawiają jego stanowiska na zewnątrz, nie zostają bezpośrednio wykorzystane w szeroko rozumianym procesie decyzyjnym (por. P. Szustakiewicz, Problemy dostępu do informacji publicznej na tle orzecznictwa sądów administracyjnych, Samorząd Terytorialny z 2015 r., nr 4, s. 62; I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, U.d.i.p Komentarz, Warszawa 2016, s. 24, 206–208; wyrok NSA z 17 listopada 2016 r., I OSK 1139/15). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy w pierwszej kolejności wskazać, iż na żądanie Sądu kopia pisma, którego domagała się skarżąca spółka, została przedłożona przez organ. Jak bowiem wskazuje się w orzecznictwie nie jest możliwe rozstrzyganie przez Sąd czy dany dokument jest nośnikiem informacji publicznej bez zapoznana się z jego treścią (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2021 r., III OSK 845/21). Sporne pismo jest adnotacją uczynioną ręcznie przez Prezesa WSA w Poznaniu na piśmie Wydziału IV, zwracającym się z zapytaniem, czy istnieje możliwość przeprowadzenia rozprawy w trybie tradycyjnym względnie na odległość przy użyciu urządzeń audiowizualnych. W tej adnotacji organ wskazał na możliwość przeprowadzenia rozprawy na odległość, jak również w sposób tradycyjny oraz pracownika Sądu, któremu należy zgłosić termin rozprawy. Ponadto organ zwrócił uwagę na treść przepisu regulującego w okresie pandemii Covid-19 wyznaczanie rozpraw oraz przedstawił swoją interpretację tego przepisu. W ocenie Sądu powyższy dokument rzeczywiście miał cechy dokumentu wewnętrznego w powyżej przedstawionym rozumieniu. Stanowił bowiem element wymiany informacji między wydziałem orzeczniczym a Prezesem Sądu, którego celem nie było przedstawienia stanowiska na zewnętrz. Poza aspektem informacyjnym, był formą konsultacji oraz wyrażenia opinii, fragmentem przygotowań do powstania zarządzenia, w którym dokonany zostanie wybór rodzaju posiedzenia, na którym zostanie rozpoznana sprawa. Ponadto – jeśli chodzi o jego stronę przedmiotową – dotyczył kwestii technicznych związanych z rozprawami oraz treści normy prawnej i jej interpretacji. Jego treść nie przesądzała o kierunku czynności podejmowanych w sprawie IV SA/Po 246/21. Dokument ten nie wiązał ani przewodniczącego wydziału, ani sędziów orzekających w sprawie, co do wyboru trybu rozpoznania sprawy. Kompetencje w tym zakresie należały bowiem do przewodniczącego wydziału lub sędziego sprawozdawcy (art. 91 § 1 p.p.s.a., § 26 ust. 3 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 5 sierpnia 2015 r. Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych – Dz.U. z 2015 r., poz. 1177 oraz obowiązujący wówczas art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych – tekst jedn. Dz.U. z 2020, poz.184). Bez znaczenia dla oceny charakteru tego dokumentu jest to, iż przez pewien okres czasu znajdował się on w aktach sprawy IV SA/Po 246/21. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż prawidłowo Prezes WSA w Poznaniu poinformował skarżącą spółkę, że żądany przez nią dokument ma charakter wewnętrzny i nie podlega zatem udostępnieniu w trybie u.d.i.p. W związku z tym nie sposób zarzucić organowi, że dopuścił się bezczynności. W konsekwencji skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.