II SAB/Go 27/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Sławomir Pauter Protokolant sekr. sąd. Malwina Tomiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2014 r. sprawy ze skargi T.C. na bezczynność Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w przedmiocie przyznania zasiłku celowego I. nakazuje Kierownikowi Ośrodka Pomocy Społecznej załatwienie wniosku T.C. zawartego w piśmie z dnia [...] r. w zakresie przyznania zasiłku celowego na zakup biletu komunikacji miejskiej, w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia akt administracyjnych organowi, II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Wnioskiem z dnia [...] października 2013 r. T.C., zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] o przyznanie w miesiącu październiku 2013 roku w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej następujących świadczeń; – zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup lekarstw, kurtki zimowej; – zasiłku celowego na zakup 30-dniowego biletu na przejazd środkami komunikacji miejskiej w wysokości 196 złotych; – zasiłku celowego na zakup żywności w wysokości 300 złotych oraz – zasiłku okresowego z powodu bezrobocia, Powyższy wniosek uzasadniał trudną sytuacją majątkową, brakiem jakichkolwiek źródeł dochodu, nie posiadaniem miejsca zamieszkania. Wniosek w części dotyczącej przyznania zasiłku celowego na zakup biletów komunikacji miejskiej wnioskodawca uzasadnił koniecznością przemieszczania się po [...] w związku z koniecznością załatwiania spraw w urzędach, dokonywania zakupów związanych z zaspokajaniem bieżących spraw życiowych. Pismem z dnia [...] sierpnia 2013 roku wnioskodawca poinformował organ, że w związku z koniecznością leczenia został skierowany do szpitala, podając jednocześnie adres placówki zdrowotnej. W dniu [...] października 2013 roku przeprowadzono z udziałem T.C. wywiad środowiskowy, w którym opisano jego aktualną sytuację majątkowa. Następnie w dniu [...] września 2013 roku, że wnioskodawca został wypisany ze szpitala. Pismem z dnia [...] października 2013 r. wniosek o przyznanie pomocy społecznej wraz z protokołem z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego oraz pozostałą zgromadzoną dokumentacją przekazano do rozpoznania do Ośrodka Pomocy Społecznej. W dniu [...] listopada 2013 roku Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej działając z upoważnienia Burmistrza Miast i Gminy wydał trzy decyzje. W pierwszej decyzji (nr [...]) organ powołując się na art. 3 ust. 4, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 38 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1, ust. 3 pkt 1, ust. 4 i 5 , art. 106 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej w związku z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 roku w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 823) przyznał wnioskodawcy od dnia [...] listopada 2013 roku do [...] grudnia 2013 roku zasiłek okresowy z powodu bezrobocia w kwocie 271 złotych miesięcznie. W drugiej decyzji (nr [...]) organ powołując się na art. 7, art. 8, art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej w związku z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 roku w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przyznał wnioskodawcy zasiłek celowy z przeznaczeniem na zaspokojenie innych potrzeb od dnia [...] listopada 2013 roku do [...] grudnia 2013 roku w kwocie 100 złotych miesięcznie. W trzeciej decyzji (nr [...]) organ powołując się na art. 3 ust. 4, art. 7 art. 8 ust. 1 i ust. 3-13, art. 39 ust. 2 art. 106 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej w związku z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 roku w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej oraz ustawę z dnia 29 grudnia 2005 roku o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc Państwa w zakresie dożywiania" w związku z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 7 lutego 2006 roku w sprawie realizacji programu wieloletniego "Pomoc Państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. z 2006r., nr 25, poz. 186 ze zm.) przyznał wnioskodawcy świadczenie pieniężne na zakup posiłku lub żywności (zasiłek celowy) w kwocie 100 złotych miesięcznie w okresie od [...] listopada 2013 roku do [...] grudnia 2013 roku. W uzasadnieniach wszystkich wyżej wymienionych decyzji wskazano, że T.C. zwrócił się wnioskiem z dnia [...] października 2013 roku z prośbą o przyznanie pomocy społecznej. W dalszej części uzasadnień przedstawiono sytuację majątkową wnioskodawcy. Przedstawiono kryteria, jakimi organ kierował się przyznając wymienione w sentencji decyzji świadczenie, w tym określając jego wysokość oraz wskazano jakie nadto przyznano wnioskodawcy świadczenia w oparciu o pozostałe decyzję. W decyzji zawarto również pouczenie o terminie i sposobie wniesienia odwołania od decyzji. W żadnej z wyżej wymienionych zarówno w sentencjach jak i uzasadnieniach nie wspomniano o wniosku T.C.w przedmiocie przyznania zasiłku celowego na zakup 30-dniowego biletu na przejazd środkami komunikacji miejskiej. Wnioskodawca po otrzymaniu powyższych decyzji nie wniósł odwołania. Pismem z dnia [...] października 2013 roku skierowanym do T.C., Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej powołując się na pismo, które złożył wnioskodawca, poinformował go o wydaniu decyzji w przedmiocie przyznania zasiłków celowych na zakup żywności, lekarstw, odzieży oraz zasiłku okresowego. Nadto w piśmie tym stwierdzono, że osoba ubiegająca się o pomoc powinna podjąć działania w kierunku poprawy swojej sytuacji materialnej, udzielona mu pomoc pełni funkcję uzupełniająca w stosunku do jego własnych możliwości w rozwiązywaniu swoich problemów życiowych, dlatego też nie otrzyma środków z pomocy społecznej na zakup biletów na przejazd miejską komunikacją. W dniu 19 grudnia 2013 roku T.C. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenie na niezałatwienie w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a., tj. w terminie 30 dni, jego wniosku w przedmiocie przyznania zasiłku celowego na zakup 30-dniowego biletu na przejazd środkami komunikacji miejskiej, który to wniosek złożył w dniu 4 października 2013 roku. Pismem z dnia [...] stycznia 2013 roku T.C. złożył skargę na bezczynność Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] października 2013 roku o przyznanie zasiłku celowego na zakup 30-dniowego biletu na przejazd środkami komunikacji miejskiej. W złożonej skardze skarżący przedstawił przebieg postępowania administracyjnego, podkreślił, że we wniosku z dnia [...] października 2013 roku zwracał się do organu o przyznanie czterech świadczeń w oparciu o ustawę z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej, rozpatrzono trzy jego wnioski zawarte w tym piśmie, za wyjątkiem wniosku o przyznanie zasiłku celowego na zakup biletów. Podkreślił, że w terminie 30 dni od złożenia tego wniosku organ administracji publicznej był zobowiązany do wydania decyzji w przedmiocie rozpatrzenia tego wniosku – czy to przyznającej powyższy zasiłek celowy czy też odmawiającej przyznania tego zasiłku, co wynika z art. 104 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniesiono, że w piśmie z dnia [...] października 2013 roku skierowanym do skarżącego poinformowano go, że organ nie widzi podstaw do przyznania zasiłku celowego na zakup biletu miesięcznego. W ocenie organu jest to zasiłek celowy, tym samym w części dyspozycyjnej decyzji, jakie zostały wydane nie zachodzi konieczność potrzeby ujawnienia takiego rozstrzygnięcia. W dalszej części uzasadnienia odpowiedzi na skargę przedstawiono sytuację majątkową skarżącego i przesłanki przemawiające za odmową przyznania mu świadczeń z pomocy społecznej w wyższym wymiarze niż otrzymał, a w szczególności na zakup 30-dniowego biletu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 168 – dalej jako "k.p.a.") nakładają na organ administracji publicznej obowiązek działania zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, w tym zbierania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób by ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością (art. 7 k.p.a.), przy czym organ działać powinien możliwie szybko i wnikliwie, podejmując możliwie najprostsze czynności służące wyjaśnieniu sprawy (art. 12 k.p.a.). Stosownie do przepisu art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Z kolei przepis art. 36 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Jednakże sama czynność zawiadomienia strony postępowania o nowym terminie załatwienia sprawy nie usprawiedliwia bezczynności organu, bowiem istotna jest przyczyna zwłoki. Organ wyznaczający na podstawie art. 36 k.p.a. nowy termin załatwienia sprawy jest związany przepisem art. 12 i 35 k.p.a., a zatem jest obowiązany do ustalenia możliwie najkrótszego terminu załatwienia sprawy. W rozpatrywanej sprawie skarga zatytułowana przez stronę jako "skarga na bezczynność Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej, w istocie – zdaniem Sądu - ma charakter skargi na bezczynność organu w sprawie rozpatrzenia jednego z czterech wniosków skarżącego zawartych w piśmie z dnia [...] października 2013 roku, tj. przyznania zasiłku celowego na zakup 30-dniowego biletu na przejazd środkami komunikacji miejskiej. Przepisy prawa nie definiują wprost na czym polega "przewlekłe prowadzenie postępowania", na czym zaś polega "bezczynność organu", o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i art. 37 § 1 k.p.a., oczywistym jest jednak że pojęcia te mają inny zakres znaczeniowy. W orzecznictwie zwraca się uwagę na to, że organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Z bezczynnością mamy do czynienia między innymi, gdy organ nie podejmuje czynności, które warunkują merytoryczne rozpatrzenie sprawy (por. wyrok NSA z dnia 27 października 1998 r., sygn. akt IV SAB 18/98 - LEX nr 45691), zwłaszcza zaś, gdy nie dokona w prawnie ustalonym terminie żadnych czynności w sprawie lub gdy jakkolwiek prowadzi postępowanie, to jednak mimo ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, ani innej czynności (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 1999 r., sygn. akt IV SAB 153/98 - LEX nr 48688). Z kolei przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2012 r., sygn. II OSK 1956/12, LEX nr 1233717). Zgodnie z treścią art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (obecnie t.j. z 2013 r. poz. 182) zasadą jest przyznawanie świadczeń z pomocy społecznej w postępowaniu administracyjnym w formie decyzji administracyjnej. Przepis ten bowiem stanowi w sposób jednoznaczny, że przyznanie świadczenia z pomocy społecznej następuje w formie decyzji administracyjnej. W art. 106 ust. 2 tejże ustawy ustawodawca stosuje enumerację negatywną, wskazując świadczenia , które nie wymagają zastosowania tej formy. Natomiast przepis art. 106 ust. 4 ustawy stanowi, że decyzja o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowego lub decyzji w sprawach cudzoziemców o których mowa w art. 5a wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Z powyższych uregulowań wynika, że zarówno rozstrzygnięcie pozytywne, jak i negatywne odnośnie przyznania świadczenia na podstawie ustawy o pomocy społecznej, za wyjątkiem sytuacji określonych w art. 106 ust. 2 wymaga zachowania formy decyzji administracyjnej. Świadczenie w postaci zasiłku celowego na zakup 30-dniowego biletu na przejazd środkami komunikacji miejskiej nie jest objęte wykazem zawartym w art. 106 § 2 ustawy o pomocy społecznej. Tym samym organ rozpatrując wniosek skarżącego z dnia [...] października 2013 roku w części dotyczącej przyznania zasiłku celowego na zakup przedmiotowego biletu winien w tej części wydać rozstrzygnięcie w formie decyzji. Wbrew stanowisku organu zawartym w odpowiedzi na skargę, takiego rozstrzygnięcia organ nie wydał. W dniu [...] listopada 2013 roku wydał trzy decyzje odnośnie przyznania skarżącemu świadczeń z pomocy społecznej objętych jego wnioskiem z dnia [...] października 2013 roku za wyjątkiem zasiłku celowego na zakup 30-dniowego biletu na przejazd środkami komunikacji miejskiej. Wynika to w sposób jednoznaczny z treści zarówno sentencji tych decyzji, jak i z treści ich uzasadnienia. Zarówno z sentencji tych decyzji jak i ich uzasadnień wynika, że przedmiotem ich rozstrzygnięcia jest zasiłek okresowy z tytułu bezrobocia, zasiłek celowy na zaspokojenie innych potrzeb zakup lekarstw, odzieży i bieżące potrzeby oraz zasiłek celowy na zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Skarżący wnioskował o przyznanie powyższych świadczeń w punktach 1, 3, 4, 5 wniosku z dnia [...] października 2013 roku. Również z treści uzasadnień decyzji wynika, że dotyczą one tych wniosków zawartych w tych punktach. Natomiast organ nie wydał rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania zasiłku celowego na zakup 30-dniowego biletu do przejazdów miejskich, objętego wnioskiem zawartym w punkcie 2 pisma z dnia [...] października 2013 roku. Organ nie wypowiedział się odnośnie tego wniosku nie tylko w sentencjach wydanych decyzji, ale również w ich uzasadnieniach nie wspomina o swoim stanowisku, jakie zajął w przedmiocie tego świadczenia. Nie można przyjąć, że rozstrzygnięcie organu w tym zakresie zostało zawarte w piśmie z dnia [...] października 2013 roku. Jak wyżej wskazano przyznanie lub odmowa przyznania świadczenia z ustawy o pomocy społecznej wymaga zachowania formy decyzji administracyjnej. Pismo z dnia [...] października 2013 roku skierowane do skarżącego nie może być uznane za decyzję. Nie zawiera wszystkich elementów decyzji, o jakich mowa w art. 107 § 1 k.p.a., a w szczególności nie wskazuje podstawy prawnej rozstrzygnięcia, jak i samego rozstrzygnięcia, jak i uzasadnienia faktycznego i prawnego. Nie zawarto również w treści tego pisma pouczenia, czy i w jaki trybie służy od niej odwołanie. Już z treści tego pisma wynika, że stanowi ono jedynie odpowiedź na wcześniejsze pismo skarżącego. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że do dnia orzekania w niniejszej sprawie organ nie wydał decyzji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku skarżącego o przyznanie zasiłku celowego na zakup 30-dniowego biletu na przejazd komunikacją miejską (decyzji przyznającej lub odmawiającej przyznania tego zasiłku). Mając na uwadze, że wniosek o przyznanie tego zasiłku wpłynął do organu w dniu [...] października 2013 roku i nie wydano w tym przedmiocie wymaganej decyzji do dnia orzekania w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że w tej części organ pozostaje w bezczynności. Upłynął termin do wydania decyzji określony w art. 35 § 3 k.p.a., tj. termin jednego miesiąca. Z okoliczności sprawy nie wynika, aby była to sprawa szczególnie skomplikowania , a tym samym w oparciu o ten sam przepis miał zastosowanie termin dwóch miesięcy. Nadto po upływie terminu miesięcznego organ w oparciu o przepis art. 36 k.p.a nie zawiadomił skarżącego o przyczynach zwłoki i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy w części dotyczącej rozpatrzenia wniosku o przyznanie zasiłku celowego na zakup biletów. Tym samym należy stwierdzić, że organ pozostaje w bezczynności w części rozpatrzenia wniosku T.C. o przyznanie zasiłku celowego na zakup 30-dniowego biletu na przejazd środkami komunikacji miejskiej. Skargę należy zatem uznać za zasadną. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Mając powyższe na uwadze w punkcie I sentencji wyroku nakazano Kierownikowi Ośrodka Pomocy Społecznej załatwienie wniosku T.C. zawartego w piśmie z dnia [...] października 2013 roku w zakresie przyznania zasiłku celowego na zakup 30-dniowego biletu na przejazd środkami komunikacji miejskiej w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia akt administracyjnych organowi. Mając na uwadze czas, jaki upłynął od złożenia przez skarżącego pisma z dnia [...] października 2013 roku o przyznanie świadczeń w oparciu o ustawę z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej, dotychczasowy przebieg tego postępowania odnośnie wszystkich zawartych w tym piśmie wniosków, Sąd uznał, że zaistniała w sprawie przewlekłość nie nosi cechy rażącego naruszenia prawa (pkt II sentencji). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w k.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. Za rażące naruszenie tych przepisów można zatem uznać ich oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie. Jednakże, celem ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Należy mieć na uwadze przez jaki okres organ pozostaje w bezczynności. W niniejszej sprawie nie jest to bezczynność rażąca, mając na uwadze dotychczas podejmowane czynności, a w szczególności treść pisma adresowanego przez organ do skarżącego z dnia [...] października 2013 roku. Wobec powyższego orzeczono, jak w sentencji wyroku.