II SAB/Go 28/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Sędzia WSA Michał Ruszyński po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2011 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W.M. na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie przekazania akt sprawy postanawia: odrzucić skargę. W dniu 30 marca 2011r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wpłynęło pismo W.M. z dnia [...] marca 2011r., w którym wskazał, że składa "skargę na decyzję nr [...] Prezydenta Miasta na nieprzekazanie akt sprawy dotyczącej 1,5 rocznej bezczynności Urzędu Miasta. Kierowanej w dniu [...] grudnia 2010 r. za pośrednictwem Urzędu Miejskiego, w trybie art. 37 kpa, do Kolegium, która w przeciągu 81 dni nie trafiła do organu odwoławczego." W.M. stwierdził, że Prezydent Miasta zablokował i uniemożliwił drogę postępowania administracyjnego z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie wskazał, powołując się na przepis art. 55 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), że organ samorządu jest zobowiązany do przekazania skargi w ściśle określonym terminie, a niedopełnienie tego obowiązku grozi m. in. grzywną. Wobec czego wniósł o "przykładne ukaranie". W odpowiedzi na skargę organ, uznając skargę za bezzasadną, wniósł o jej odrzucenie, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku, o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Nadto organ wskazał, że w dniu 24 lutego 2011 r. do Urzędu Miasta wpłynęła skarga W.M. na bezczynność Prezydenta Miasta w sprawie znak: [...], przekazana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. Wobec tego w dniu 22 marca 2011 r. Prezydent Miasta wysłał do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. odpowiedź na powyższą skargę wraz z aktami administracyjnymi sprawy. Zdaniem organu, przekazał on skargę, odpowiedź na skargę oraz akta administracyjne sprawy w terminie, zatem brak jest podstaw do ukarania go grzywną przewidzianą w art. 55 p.p.s.a. Dodatkowo organ wyjaśnił, że skarga z dnia [...] marca 2011 r., która jest przedmiotem niniejszej sprawy, wpłynęła do organu 8 marca 2011 r., a następnie wraz z pismem przewodnim z dnia [...] marca 2011 r. przesłana do sprawy rozpoznawanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w sprawie ze skargi W.M. na bezczynność Prezydenta Miasta, gdyż potraktowana została jako pismo procesowe skarżącego albowiem powołał się on na znak sprawy: [...]. Sprawa na bezczynność Prezydenta Miasta została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Go 22/11 (pierwotnie Dz.K. 5/11). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza analiza jej dopuszczalności. Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zakres kognicji sądów administracyjnych został doprecyzowany m.in. przepisem art. 3 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Wskazać należy, że zgodnie z zarządzeniami Przewodniczącego Wydziału z dnia 31 marca 2011 r. i z 15 kwietnia 2011 r. (k. 18 i 23 akt sprawy), w sprawie o sygn. akt II SAB/Go 22/11, wezwano W.M. do jednoznacznego określenia czy wniesiona przez niego skarga z dnia [...] lutego 2011 r., uzupełniona przedmiotowym pismem z dnia [...] marca 2011 r., została wniesiona: na bezczynność Prezydenta Miasta, jeżeli tak, to w jakim przedmiocie; na pismo Prezydenta Miasta z dnia [...] stycznia 2011 r. znak: [...] oraz czy zawiera żądanie wymierzenia organowi grzywny, jeśli tak, to w jakim trybie – art. 55 § 1 p.p.s.a. czy art. 154 § 1 p.p.s.a., a także do wskazania skargi, której organ nie przekazał Sądowi w trzydziestodniowym terminie lub wyroku Sądu uwzględniającego wcześniejszą skargę, którego organ nie wykonał. W odpowiedzi na wezwanie Sądu W.M. poinformował, że nie składał żadnych pism uzupełniających. Stwierdził również, że Sąd nie dokonał rejestracji złożonych, odrębnych – kolejnych skarg w przedmiocie bezczynności organu administracyjnego oraz odmowy i uniemożliwienia dochodzenia prawa przed sądem administracyjnym przez Prezydenta Miasta z uzasadnionym żądaniem wymierzenia organowi grzywny, jak również nie podjął żadnych czynności w stosunku do organu, który swoim działaniem uniemożliwia dochodzenie prawa przed sądem, co zostało jasno sprecyzowane w kierowanych do Sądu pismach. Wobec powyższego wyłączono z akt sprawy o sygn. II SAB/Go 22/11 skargę z dnia [...] marca 2011r. i zarejestrowano pod sygnaturą akt II SAB/Go 28/11. Rozdzielenie skarg oraz określenie ich granic i przedmiotu wynikające ze wskazanych wyżej zarządzeń Przewodniczącego Wydziału powoduje, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność organu przy przekazywaniu pisma skarżącego z dnia [...] grudnia 2010 r. (akt sprawy) nazwanego przez W.M. "skargą", a dotyczącego niezałatwienia w terminie kwestii objętych pismem Prezydenta Miasta z dnia [...] stycznia 2011 r. znak: [...]. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżona bezczynność nie podlega kontroli sądu administracyjnego, gdyż nie jest związana z postępowaniem zmierzającym do wydania decyzji administracyjnej ani innego niż decyzja aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wskazać należy, że akt lub czynność w rozumieniu wyżej wskazanego przepisu powinien być skierowany do indywidualnego podmiotu i mieć charakter publicznoprawny, co oznacza, że skarga może dotyczyć aktów lub czynności tych organów, które są uprawnione do prowadzenia działalności mieszczącej się w zakresie pojęcia "działalności administracji publicznej". Ponadto musi odnosić się do praw lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wymóg ten należy rozumieć w ten sposób, że dany akt lub czynność ustala (odmawia ustalenia), stwierdza (odmawia stwierdzenia), potwierdza (odmawia potwierdzenia) uprawnienia lub obowiązku określonego przepisami prawa administracyjnego. Podkreślić należy, że powyższe warunki muszą być spełnione łącznie (tak T. Woś, H. Knysiak- Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 61 i n.). Za decyzję administracyjną można zatem uznać tylko takie oświadczenie woli organu administracyjnego, które wywiera skutki prawne w sferze stosunku materialnoprawnego, bądź w sferze stosunku administracyjnego procesowego. Skutki materialnoprawne zawierają się w kształtowaniu, zmianie lub wygaśnięciu stosunku administracyjnoprawnego, co z punktu widzenia strony (adresata decyzji) znajduje wyraz w przyznaniu jej uprawnienia lub nałożeniu obowiązków, bądź stwierdzenia istnienia określonego uprawnienia lub obowiązku. Stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje na odmowę nadania przymiotu decyzji lub postanowienia pismom zawierającym informację, opinię, stanowiska organów, w sytuacji gdy nie spełniają one wskazanych powyżej wymogów dotyczących tych rodzajów rozstrzygnięć organów administracyjnych. Przyjmuje się także, że pisma tego typu nie mają charakteru innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (vide: T. Woś, H. Knysiak- Molczyk, M. Romańska, op.cit., str. 273 i n.). Ponadto nie ulega wątpliwości, że decyzja jak i postanowienie, wydawane są w postępowaniu toczącym się przed danym organem administracji publicznej w indywidualnej sprawie administracyjnej i stanowią jej rozstrzygnięcie. Wskazać także należy, że przedmiotem sprawy, której rozstrzygnięcia domaga się skarżący są prawa i obowiązki nie wynikające ze stosunku administracyjnoprawnego. Okoliczności, które podnosi skarżący w pismach kierowanych do organów administracji dotyczą bowiem stosunków cywilnoprawnych wynikających z tytułu wykonanych przez inwestora – Miasto robót budowlanych związanych z budową drogi przy ul. [...] (w zakresie przejścia dla pieszych). Wskazać należy w tym zakresie, że stosownie do treści przepisów prawa cywilnego, w tym art. 415 i n. ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r. Nr 16 poz. 93 ze zm.), roszczeń wynikających z tytułu szkód spowodowanych wykonaniem określonych robót budowlanych lub wynikłych z tego tytułu innych naruszeń prawa podmiotowego, dochodzić można jedynie w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Sprawa ta nie ma zatem charakteru administracyjnoprawnego i nie podlega rozstrzygnięciu w drodze jednostronnego, indywidualnego aktu administracyjnego bądź czynności, wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. W konsekwencji nie może również być przedmiotem skargi bezczynność w tym przedmiocie, gdyż kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje jedynie orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a art. 3 § 2 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W sytuacji, gdy skarga na bezczynność została skierowana pod adresem organu administracji publicznej, który nie tylko nie jest właściwy do załatwienia sprawy będącej przedmiotem wniosku, ale sprawa ta nie podlega ponadto rozstrzygnięciu w drodze administracyjnej, lecz jej załatwienie z mocy przepisu prawa następuje w drodze umowy, właściwym jest orzeczenie przez sąd administracyjny o odrzuceniu skargi jako niedopuszczalnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 547/04, z aprobującą glosą B. Adamiak, OSP 2006/5/62). Z tych względów należy uznać, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 58 § 1 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego (pkt 1) oraz jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne (pkt 6). W tej sytuacji niedopuszczalne jest także zastosowanie wskazanego przez skarżącego trybu przewidzianego art. 55 § 1 p.p.s.a., pomijając nawet to, że dotyczy on przekazania skargi do sądu administracyjnego a nie pism pomiędzy organami administracyjnymi. Mając na uwadze powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i 6 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, odrzucił skargę.