II SAB/Go 28/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2015 r. sprawy ze skargi A.B. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie rozpoznania wniosku I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] r. – w terminie 1 miesiąca od dnia otrzymania przez ten organ akt administracyjnych sprawy wraz prawomocnym wyrokiem, II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego grzywnę w kwocie 200 (dwieście) złotych, IV. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na rzecz radcy prawnego J.B. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, powiększoną o należną stawkę podatku od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. 1. Dnia 14 września 2014 r. A.B. wniósł do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę na nieprawidłowości panujące w budynku Aresztu Śledczego. W treści skargi zwrócił uwagę na pęknięcia w ścianie budynku, zbyt małe okna oraz niesprawną instalację kanalizacyjną. Następnie pismem z dnia [...] października 2014 r. zwrócił się do organu z prośbą o ustosunkowanie się do powyższej skargi. Wobec braku odpowiedzi, skarżący wystosował dnia [...] listopada 2014 r. kolejne pismo do PINB z ponowną prośbą o ustosunkowanie się do jego skargi z [...] września 2014 r. W odpowiedzi pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował A.B., że już przeprowadził postępowanie wyjaśniające w przedmiotowej sprawie. Zaznaczył, że skarżący nie posiadał przymiotu strony w postępowaniu, stąd o wynikach sprawy nie został poinformowany. Pismo to nie zostało skarżącemu doręczone, lecz zwrócone nadawcy wobec jego nieodebrania. 2. Pismem z dnia [...] grudnia 2014r. A.B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie zgłoszonych temu organowi w piśmie z dnia [...] września 2014r. uwag dotyczących stanu budynku Aresztu Śledczego mieszczącego się przy ul. [...], jak i sformułowanego w tym piśmie wniosku o przeprowadzenie kontroli przedmiotowego budynku. Skarga ta została prawomocnym postanowieniem tutejszego sądu z dnia 31 marca 2015 r. odrzucona z powodu niewyczerpania środków zaskarżenia – niewniesienia zażalenia, o którym mowa w art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.). 3. W dniu 20 lipca 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wpłynęła ponowna skarga A.B. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w której zarzucił, że organ nie doręczył mu żadnej odpowiedzi na jego skargę z [...] września 2014 r., co powinien był zrobić zgodnie z obowiązującymi przepisami dotyczącymi sposobu doręczania przesyłek osobom odbywającym karę pozbawienia wolności. Do skargi zostało dołączone postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r., którym to uznał za niezasadne zażalenie skarżącego na bezczynność organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. udzielił informacji skarżącemu odnośnie złożonej przez niego skargi z [...] września 2014 r. i wysłał pod wskazany przez skarżącego adres, tj. [...]. Ponadto wyjaśnił, że na wniosek innego osadzonego w dniu [...] lipca 2014 r. przeprowadził kontrolę, w trakcie której ustalił, że budynek Aresztu Śledczego znajduje się w stanie adekwatnym do swojego wieku i nie wykazuje żadnych nieprawidłowości ani uchybień mogących mieć wpływ na bezpieczeństwo jego użytkowania. 4. Na rozprawie w dniu 14 października 2014 r. ustanowiony w ramach pomocy prawnej pełnomocnik skarżącego podał, że skarżący nie otrzymał pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r., ponieważ w międzyczasie został przetransportowany do innego zakładu karnego, a zgodnie z obowiązującymi przepisami pismo to powinno być przesłane na aktualny adres pobytu skarżącego a nie zwrócone jako "awizowane". Nadto wskazał, że pismo skarżącego z dnia [...] września 2014 r. było wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego. Precyzując skargę wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia tego pisma oraz wniósł o wymierzenie organowi kary pieniężnej w kwocie 2000 zł i stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm., dalej p.p.s.a.), sądowa kontrola organów administracji publicznej obejmuje również sprawy dotyczące bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w załatwieniu spraw dotyczących uprawnień lub obowiązków określanych w aktach lub czynnościach organów administracji publicznej. Skarga, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma zapobiegać naruszeniu prawa, jakim jest nierozpoznanie przez organy administracji publicznej sprawy w terminach określonych przepisami prawa procesowego, stanowiąc tym samym środek dyscyplinujący organy do podejmowania działań w terminach przewidzianych przepisami prawa. 6. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że bezczynność, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma miejsce w przypadkach, gdy w terminach określonych w art. 35 k.p.a. organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Tym samym dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. Ich łączne spełnienie obliguje sąd administracyjny do uwzględnienia skargi i zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności. W przypadku skargi na bezczynność zastosowanie znajduje art. 37 § 1 k.p.a. stanowiący, że "na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia". Warunek "uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia" wymagany przez art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. został w sprawie zachowany, gdyż A.B. złożył wskazane zażalenie i zostało ono w dniu 25 marca 2015 r. rozpoznane. 7. Przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy zauważyć należy, że strona skarżąca zarzuciła Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego bezczynność w rozpoznaniu jej żądania sformułowanego w piśmie z dnia [...] września 2014 r. Kluczowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy są dwie kwestie, czy odpowiedź organu zawarta w piśmie z dnia [...] grudnia 2014 r. może być uznana za załatwienie sprawy (rozpoznanie wniosku) i czy dotarła ona do adresata. Jeśli chodzi o drugą sprawę, doręczenie tego pisma było wadliwe w świetle wymogów wynikających z Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 25 sierpnia 2003 r. w sprawie organizacyjno-porządkowego wykonywania kary pozbawienia wolności (Dz.U. Nr 152 ze zm.), w szczególności jego § 19. W przypadku bowiem pozbawienia prawa wolności nie zachodzi możliwość nieodebrania przesyłki przez adresata, o których mowa w art. 43 i 44 k.p.a. Adresat musi być bowiem obecny. Natomiast może on odmówić przyjęcia przesyłki co jest zupełnie innym trybem doręczenia (art. 46 § 2 i 47 § 1 i 2 k.p.a.). W sprawie przesyłka została zwrócona do nadawcy bez wyjaśnienia przyczyny niedodręczenia (k. 4 akt administracyjnych), którą – jak wynika z wyjaśnień skarżącego, było przeniesienie go do innego zakładu karnego. Organ winien był zatem ustalić dlaczego nie doszło do doręczenia i zwrotu przesyłki. 8. Pierwsza kwestia jest jednak istotniejsza. Mianowicie celem postępowania administracyjnego powinno być rozstrzygnięcie sprawy, co do istoty. Organ odnosząc się do zakresu żądania nie może poprzestać na własnej ocenie, że nie jest ono jednoznacznie sprecyzowane, skoro do sprecyzowania wniosku uprzednio nie wezwał wnioskodawcy. Tylko prawidłowy formalnie wniosek może spowodować wszczęcie postępowania w sprawie administracyjnej i w konsekwencji wykreować obowiązek właściwego organu administracji publicznej załatwienia sprawy w sposób określony w art. 104 k.p.a., a skoro przepis art. 61 § 1 k.p.a. stanowi, że postępowanie administracyjne wszczynane jest również na żądanie strony, to oznacza, że wszczęcie postępowania administracyjnego jest możliwe tylko na podstawie takiego podania (żądania) skierowanego do organu administracji publicznej, które czyni zadość wymaganiom prawnym określonym w art. 63 § 2 i 3 lub 3a K.p.a. i czyni zadość także ewentualnym dalszym wymaganiom prawnym, określonym innymi przepisami. Jeżeli organ ma jakiekolwiek wątpliwości co do zakresu i podstawy żądania zawartego w piśmie do niego skierowanym winien wezwać wnoszącego to pismo do wyjaśnienia bądź sprecyzowania wniosku zgodnie z dyspozycją art. 64 § 2 k.p.a. Zaniechanie tych czynności powoduje, że organ nie tylko dopuszcza się naruszenia powołanych wyżej przepisów, ale także postępuje wbrew podstawowym zasadom postępowania administracyjnego tj. zasadzie prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., a także określonej w art. 8 k.p.a. zasadzie prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. 9. W sprawie ma to istotne znaczenie. Wniosek (pismo z dnia [...] września 2014 r.) był na tyle ogólny, że powstawały istotne wątpliwości co do intencji skarżącego. Z treści pisma nie wynika bowiem jednoznacznie, czy jest to wniosek zmierzający do zainicjowania postępowania administracyjnego opartego na materialnych przepisach prawa budowlanego czy skarga lub wniosek w trybie działu VIII k.p.a. Konsekwencją zaniechania wyjaśnienia tej wątpliwości jest to, że organ I instancji odpowiedział skarżącemu pismem wskazując na brak jego legitymacji, co przynależy do postępowania ogólnego i powinno przybrać właściwą postać procesową – postanowienia, o którym mowa w art. 61a § 1 k.p.a. lub innego sposobu załatwienia sprawy w przypadku uznania interesu prawnego skarżącego w sprawie. Natomiast organ II instancji rozpoznający zażalenie w trybie art. 37 k.p.a. czyli trybie również ogólnym, bo dotyczącym " załatwienia sprawy" w treści postanowienia nazywa pismo z dnia [...] września 2014 r. "skargą" i kwalifikuje do trybu określonego w art. 237 § 3 k.p.a., do którego to nie ma zastosowania przepis art. 37 k.p.a. Widać zatem, że zaniechanie w wyjaśnieniu intencji skarżącego rzutowało na późniejszą kwalifikację doprowadzając w istocie do tego, że pismu z dnia [...] września 2014 r. nie nadano właściwego biegu. Powyższe oznacza, że skarga na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest uzasadniona. Stąd też Sąd uwzględnił skargę, zobowiązując organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego z [...] września 2014 r. w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, jednocześnie uznając, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Nie wynikała ona bowiem z lekceważenia wnioskodawczyni, która także w swoich pismach kierowanych do organu wypowiadała się w sposób mało precyzyjny. 10. Oceniając, w kontekście art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., stopień naruszenia prawa przez organ Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894 ). Takiej oczywistości nie da się w sprawie stwierdzić, tym bardziej że kwestia niedoręczenia skarżącemu pisma organu wiąże się też wadliwością działania operatora pocztowego. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak w pkt. II wyroku. 11. Orzekając o wymierzeniu organowi grzywny sąd wziął pod uwagę to, że od złożenia wniosku do rozpoznania niniejszej sprawy minął już ponad rok. Nadto, że organ nie realizuje właściwie swoich obowiązków procesowych. W sprawie nie było jednak podstaw do zasądzania wyższej grzywny, bo ustalona kwota spełni, w ocenie Sądu, swoje podstawowe funkcje: sankcyjną i prewencyjną. Z tych względów na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a orzeczono jak w punkcie III wyroku. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu orzeczono na podstawie art. 209 p.p.s.a.