II SAB/Go 32/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2012 r. sprawy ze skargi K.B. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Komendanta Wojewódzkiego Policji do załatwienia wniosku skarżącego K.B. z dnia [...] r. w zakresie udostępnienia skarżącemu dostępu do dokumentów stanowiących informację publiczną, dotyczących akt kontrolnych śledztwa o sygn. [...], w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi akt sprawy; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wnioskiem z dnia [...] maja 2012r. K.B. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji o udostępnienie informacji publicznej w postaci akt kontrolnych zawartych w ośmiu tomach, o których mowa w piśmie [...] z dnia [...] listopada 2010 r. Naczelnika Wydziału do walki z korupcją, tj. [...]. Pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji poinformował wnioskodawcę, iż akta kontrolne jako zbiór różnego rodzaju informacji, tj. takich które są informacją publiczną i takich, które jej nie stanowią, nie są w całości informacją publiczną i nie powinny być co do zasady w całości udostępniane. Powołując się na przepis art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112 poz. 1198 ze zm.) organ wskazał, ze dostęp do akt sprawy prowadzonej przed organami państwa pozostaje poza regulacją tej ustawy, co dotyczy także zakończonego postępowania karnego. Wobec powyższego organ stwierdził, ze w sprawie nie ma zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej, o czym należało zawiadomić wnioskodawcę. Powyższą odpowiedź przesłano, zgodnie z żądaniem zawartym we wniosku na adres poczty elektronicznej dnia 12 czerwca 2012 r. Pismem z dnia [...] maja 2012 r. (data nadania na poczcie – 13 czerwca 2012 r.) K.B. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji zwrócił się z wnioskiem o wskazanie czy odpowiedź organu z dnia 12 czerwca 2012 r. należy traktować jako decyzję administracyjną, wskazując iż w sytuacji gdy organ nie znajdzie podstaw do zrealizowania wniosku o udzielenie informacji publicznej zobligowany jest wydać decyzję o odmowie jej udzielenia bądź umorzyć postępowanie. Wnioskodawca wskazał, że jego żądanie ma charakter ponaglenia (wezwania do usunięcia naruszenia prawa). Organ pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] wyjaśnił stronie, że przekazane mu pismo z dnia [...] czerwca 2012 r. miało charakter czynności materialno – technicznej. Wyjaśnił ponownie, że wobec okoliczności, iż informacja, o którą zwróciła się strona, nie jest informacją publiczną, a tym samym nie znajdą tu zastosowania przepisy ustawy z dnia 6 września 2012 r. o dostępie do informacji publicznej. Wyjaśnił, iż w tych okolicznościach sprawy niedopuszczalnym byłoby wydanie decyzji odmownej. K.B. wniósł skargę ma bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, wskazując iż organ procesuje w sposób wadliwy nie udzielając mu żądanej informacji względnie nie wydając decyzji o odmowie jej udzielania lub umorzeniu postępowania. Takim działaniem organ uniemożliwia w ocenie skarżącego dalszą kontrolę administracyjną i sądowoadministracyjne działania organu. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie podnosząc dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art.1 ustawy z dnia 30. sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ), dalej nazywana w skrócie p.p.s.a., kontrola ta odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Zgodnie z brzmieniem art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt. 1-4 tego przepisu. Skarga jako uzasadniona zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że regulacja zawarta w art. 61 Konstytucji RP określa treść prawa do informacji poprzez wskazanie, jakie informacje obywatel może uzyskać o działalności organów władzy publicznej, a także osób pełniących funkcje publiczne. W ustępie 3 art. 61 Konstytucji przewidziano ograniczenie w prawie do uzyskiwania tej informacji ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Tak zatem ustawa zasadnicza dopuszcza ograniczenie prawa do informacji zastrzegając jedynie, że może to nastąpić w przepisie rangi ustawowej, co wynika z treści ust. 4 art. 61 Konstytucji. W art. 1 ust. 1 z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej przewidziano, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, a w ust. 2, że przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. W myśl art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno – techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada, na dysponenta takiej informacji, obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. Ważne także przy tym jest, że dostęp do informacji publicznej realizowany jest w pierwszej kolejności przez wgląd do dokumentów urzędowych (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy). W art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznych uregulowano zagadnienia dotyczące ograniczenia prawa do informacji publicznej. Przede wszystkim prawo to podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1). Ponadto podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, jednak ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2). Przepis ten w ust. 3 stanowi, że nie można, z zastrzeżeniem ust. 1 i 2, ograniczać dostępu do informacji o sprawach rozstrzyganych w postępowaniu przed organami państwa, w szczególności w postępowaniu administracyjnym, karnym lub cywilnym, ze względu na ochronę interesu strony, jeżeli postępowanie dotyczy władz publicznych lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne albo osób pełniących funkcje publiczne - w zakresie tych zadań lub funkcji. Z kolei ograniczenia dostępu do informacji w sprawach, o których mowa w ust. 3, nie naruszają prawa do informacji o organizacji i pracy organów prowadzących postępowania, w szczególności o czasie, trybie i miejscu oraz kolejności rozpatrywania spraw (ust. 4). Stosownie zaś do dyspozycji art. 14 ust. 1 i 2 powołanej ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. Zaznaczenia wymaga także, że jeżeli chodzi o tryb postępowania przyjmuje się, że czynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej poprzedzające ustalenie, że żądana informacja stanowi informację publiczną, nie są prowadzone w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż wniosek nie wszczyna postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 50/06, dostępny w bazie orzeczeń na stronie internetowej NSA). Omawiana ustawa przewiduje wydanie decyzji administracyjnej tylko wtedy, gdy organ odmawia ujawnienia jakiegoś faktu bądź dokumentu, co stanowi informację publiczną w rozumieniu jej przepisów. W sytuacji zatem, kiedy żądana informacja nie jest informacją publiczną, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, zarówno nie ma podstaw do stosowania trybu określonego w art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak również nie istnieje możliwość wezwania do uzupełnienia braków podania w oparciu o art. 64 § 2 kpa. Wobec tego dopuszczalną i właściwą formą odniesienia się do takiego wniosku, jest pismo zawiadamiające o braku możliwości zastosowania do wniosku przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 405/10, Lex Polonica nr 2294151). Dlatego też właściwym trybem kontroli odmowy udzielenia informacji publicznej w sytuacji, gdy organ twierdzi, że nie ma ona takiego charakteru jest skarga na bezczynność organu w trybie art. 149 p.p.s.a. Nie budzi wątpliwości tutejszego Sądu okoliczność, że Komendant Wojewódzki Policji jest podmiotem, który dysponuje informacją o charakterze publicznym i w sytuacji kiedy udostępnienie tej informacji nie jest wyłączone z uwagi na jej charakter - informacja niejawna lub stanowiąca tajemnicę ustawowo chronioną (o których to wyłączeniach mowa w art. 5 ust 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), obowiązany jest do jej udostępnienia. Za stanowiskiem takim przemawia brzmienie art. 5 ust 3 i 4 ustawy. Stąd też akta kontrolne prowadzonego postępowania przygotowawczego zawierają niewątpliwie informację o działalności organów publicznych. Tym samym bezspornym jest, iż spełniają określone w ustawie o dostępie do informacji publicznej warunki zarówno przedmiotowe, jak i podmiotowe. Bez znaczenia w tym zakresie okoliczność, że akta postępowania przygotowawczego stanowią szczególny rodzaj informacji publicznej jako zbiór materiałów zawierającym wszelkie informacje i dowody zebrane w toku tego postępowania. Materiały takie mają charakter poufny i nie mogą być przedmiotem zwykłego obrotu jakiemu podlegają dokumenty o mniej sformalizowanym charakterze. Jest to jednak kwestia sposobu i formy udzielenia informacji nie zaś podstawa do ich wyłączenia z działania ustawy. Jeżeli postępowanie karne jest na etapie postępowania przygotowawczego, to będą miały stosownie do art. 1 pkt 2 ustawy, zastosowanie przepisy karne. Jeżeli natomiast nie mają w sprawie zastosowania przepisy ustaw szczególnych ( np. kodeksu postępowania karnego ) wtedy informację publiczną można uzyskać na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W niniejszej sprawie ustawa o dostępie do informacji publicznej, a nie kodeks postępowania karnego znajdują zastosowanie, gdyż wniosek dotyczy sprawy już zakończonej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 647/11, Lex Polonica nr 2784337). Podkreślenia jednak wymaga, że to nie akta lecz zawarte w tych aktach (także tzw. aktach podręcznych) nośniki informacji publicznej, stanowią źródło informacji o działaniu organów władzy publicznej i podlegają udostępnieniu na zasadach określonych ustawa o dostępie do informacji publicznej. W związku z tym, na podstawie danych zawartych w takich aktach, może być udzielona informacja publiczna (tu: o sposobie działania prokuratury jako organu władzy publicznej), co nie jest równoznaczne z obowiązkiem udostępnienia (całości) akt postępowania (wyodrębnionego zbioru dokumentów i innych nośników informacji, w tym informacji publicznej), czy nawet poszczególnych dokumentów zawartych w tych aktach. W każdym jednakże razie, istnieje prawo do informacji o sprawach rozstrzyganych w postępowaniu przed organami państwa, w szczególności w postępowaniu administracyjnym, karnym lub cywilnym, w tym o organizacji i pracy organów prowadzących postępowanie, w szczególności o czasie, trybie i miejscu oraz kolejności rozpatrywania spraw (art. 5 ust. 4 powołanej ustawy). Niemniej jednak pojęcia "informacji o sprawach", o których mowa w art. 5 ust. 3, nie można wprost utożsamiać z uzyskiwaniem dostępu do akt tych spraw. Nadto ustawa zgodnie ze swoim założeniem pozwala udzielać informacji o sprawach rozstrzyganych we wspomnianych postępowaniach tylko w stosunku do "osób pełniących funkcje publiczne", kładąc tym samym tamę zainteresowaniu osób postronnych sprawami osób prywatnych lub tajemnicą przedsiębiorcy ( zobacz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 31 marca 2011 roku w spr. II SAB/Po 1/11 ). Informację jako publiczną kwalifikuje się nie przez pryzmat organu, czy podmiotu, który ją wytworzył, lecz treści odnoszącej się do spraw o charakterze publicznym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 2215/11, z dnia 3 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2157/11, z dnia 2 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 281/11). Niewątpliwie realizacja przez organy policji zadań w zakresie prowadzenia postępowania przygotowawczego stanowi o realizacji zadań o charakterze publicznym i w tym zakresie informacja o prowadzonym postępowaniu, czy odpowiednio podejmowanych czynnościach i gromadzonych w sprawie dokumentach dotyczących tego postępowania może stanowić informację publiczną. Ponieważ akta takiego postępowania, jako zbiór nie podlegają udostępnieniu, do oceny organu pozostawiono weryfikację, które spośród znajdujących się w nim dokumentów – jako nośników informacji i w jakiej postaci można udostępnić czyniąc zadość obowiązkowi wynikającemu z przedmiotowej ustawy. Oczywistym jest bowiem, że nie do każdej informacji publicznej jest dostęp stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy. Podmiot uprawniony do udzielenia informacji publicznej udziela informacji albo odmawia udzielenia, gdy informacja ta jest tajemnicą ustawowo chronioną. Może to dotyczyć całości wszystkich dokumentów albo niektórych z nich. Podmiot uprawniony w takim wypadku winien odmówić udzielenia informacji publicznej wskazując przyczyny stanowiące podstawę odmowy albo podać, że jest to tajemnica państwowa lub służbowa, której mowa w ustawie z dnia 5 sierpnia 2010 roku o ochronie informacji niejawnych ( Dz.U. nr 182 poz. 1228 ) albo może odmówić z powodu prywatności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 440/10). W kontekście niniejszej sporawy i przedstawionego przez obie strony stanowiska, rozróżnienia wymaga, iż czym innym jest odmowa prawa dostępu do informacji publicznej z przyczyn wskazanych w art. 22 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zaś zupełnie czym innym odmowa dostępu do informacji, która informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy nie jest. W pierwszym przypadku brak rozstrzygnięcia we właściwej formie procesowej przesądza o konieczności oceny owego braku w kontekście ewentualnej bezczynności organu. Natomiast w drugim przypadku nie sposób mówić o bezczynności jeśli organ poinformował zainteresowanego (chociażby zwykłym pismem), iż treści będące przedmiotem sporu nie są informacjami publicznymi (o ile rzeczywiście takiego charakteru nie mają). W świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność organu polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno – technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. W rozpatrywanej sprawie akta zakończonego postępowania przygotowawczego mogą stanowić źródło informacji publicznej, zaś okoliczność, iż nie podlegają one udostępnieniu jako całość – jak wskazuje organ – nie zmienia charakteru tych akt, a jedynie wymusza właściwą ocenę znajdujących się w nich dokumentów i udostępnienie tych spośród nich, które mają walor informacji publicznej. Na tym etapie postępowania, ocena organu, iż wobec niesprecyzowania wniosku o udzielenie informacji publicznej, akta postępowania jako całość nie mogą być stronie udostępnione, bowiem nie stanowią informacji publicznej, jest przedwczesna. W konsekwencji tego zaś Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zobowiązał Komendanta Wojewódzkiego Policji do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2012 roku w terminie 14 dni. Tak określony obowiązek nie przesądza jednak tego, czy w dalszym postępowaniu wnioskowana informacja publiczna zostanie udostępniona skarżącemu, a jeśli tak się stanie to czy w pełnej żądanej formie. Możliwe jest bowiem, że dana informacja nie powinna zostać w ogóle udostępniona bądź też nie w sposób i nie w formie określonej przez wnioskodawcę (art. 14, art. 16 ust. 1 i art. 22 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Ocena w tym zakresie należy do dysponenta informacji publicznej, który wyjaśni, czy wszystkie dane mogą zostać ujawnione, czy też całość lub część z nich objęta jest tajemnicą, a jeśli tak, to jakiego rodzaju, i w związku z tym dane te podlegają ochronie. Komendant rozpoznając wniosek skarżącego zastosuje się jednak do uwag i wskazań przedstawionych wyżej, przede wszystkim zaś do oceny prawnej wyrażonej przez Sąd. Sąd w pkt II wyroku odniósł się także do obowiązku zbadania, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a.). Z okoliczności sprawy wniosek o kwalifikowanym naruszeniu prawa przez organ nie wynika.