II SAB/Go 32/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas Sędzia WSA Sławomir Pauter Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2015 r. sprawy ze skargi J.D. na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie wydania zaświadczenia I. zobowiązuje Prezydenta Miasta do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego orzeczenia Sądu wraz z aktami sprawy, II. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz skarżącego J.D. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uzasadnienie. Wnioskiem z dnia [...] marca 2015 r. J.D., powołując się na art. 217 § 1 2, 3 kpa, zwrócił się do Prezydenta Miasta o wydanie zaświadczenia zawierający cyt.: "opis taksacyjny lasu z elementami taksacyjnymi, zgodnie z prowadzoną ewidencją aktualną na 2015 r." Wniosek dotyczył działki nr [...], powierzchnia lasu 0, 63 ha. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2015 r. zatytułowanym - "Skarga", skierowanym do Prezydenta Miasta, J.D. wskazał na występujące problemy z załatwieniem spraw w urzędzie, nadto podniósł, że w trybie art. 217 kpa zwrócił się o wydanie zaświadczenia. O sposobie załatwienia powyższej skargi Prezydent Miasta zawiadomił stronę pismem z dnia [...] maja 2015 r. (data doręczenia – 14 maja 2015 r.). Organ wyjaśnił, że w sprawie przeprowadzono postępowanie wyjaśniające w wyniku którego ustalono, iż żądanie skarżącego zawarte w piśmie z dnia [...] marca 2015 r. nie może zostać realizowane. Opis taksacyjny, który stanowi część inwentaryzacji lasu utracił ważność w dniu 31 grudnia 2014 r., dlatego dopiero po wykonaniu nowej inwentaryzacji lasów należących do osób fizycznych i osób prawnych na terenie Dzielnicy [...], stosowne informacje zostaną skarżącemu udzielone. Organ wskazał, że pismem z dnia [...] marca 2015 r. Departament Przedsiębiorczości i Gospodarki Komunalnej Urzędu Miasta zobowiązał Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej do przygotowania procedury przetargowej na wykonanie uproszczonego planu urządzenia lasu na terenach obecnej Dzielnicy [...]. Dalej organ stwierdził, że Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej nie miał legitymacji prawnej do rozstrzygania sprawy skarżącego w trybie administracyjnym. Jeżeli natomiast skarżący nadal oczekuje rozpatrzenia sprawy zainicjowanej wnioskiem o wydanie zaświadczenia, wówczas Departament Przedsiębiorczości i Gospodarki Komunalnej Urzędu Miasta winien sprawę rozpatrzeć i wydać postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści. W dalszej części pisma organ odniósł się do odrębnej sprawy, dotyczącej wycinki drzew. Pismem z dnia [...] maja 2015 r. J.D. wniósł skargę na bezczynność Prezydenta Miasta, polegającą na niewydaniu zaświadczenia zgodnie z art. 217 § 1,2, 3 kpa, na jego wniosek z dnia [...] marca 2015 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie - o jej oddalenie. W ocenie organu skarga J.D. dotyczy krytyki organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego w wykonywaniu prze ten organ zadań. Wniesioną skargę należy zakwalifikować jako skargę powszechną - z Działu VIII Kpa, w których to sprawach sądy administracyjne nie są rzeczowo właściwe. Tym samym skarga na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. powinna zostać odrzucona. Z ostrożności procesowej organ wskazał, że skarga została wniesiona bez zachowania trybu z art. 52 § 1 p.p.s.a., ponieważ przed jej wniesieniem skarżący nie wezwał organu do usunięcia naruszenia prawa, co uzasadniałoby jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Ustosunkowując się merytorycznie do treści skargi, organ stwierdził, że jej zarzuty są niezasadne. W dniu 23 marca 2015 r. Urząd Miasta przekazał J.D. potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię posiadanych dokumentów zawierających opis taksacyjny działek nr [...]. W dniu 24 marca 2015 r. skarżący wystąpił do Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej o wydanie zaświadczenia – zgodnie z ewidencją aktualną na 2015 r. Organ wyjaśnił, że Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej nie jest uprawniony do prowadzenia spraw administracyjnych w oparciu o przepisy Kpa, natomiast Prezydent Miasta nie mógł wydać żądanego zaświadczenia, gdyż Miasto nie posiada aktualnych opracowań inwentaryzacji lasów należących do osób fizycznych i prawnych, położonych na terenie Dzielnicy [...]. Do dnia 31 grudnia 2014 r. obszar 327 ha, w ramach którego znajduje się działka skarżącego, leżał w granicach administracyjnych gminy, która posiadała inwentaryzację stanu lasów obowiązującą od 1 stycznia 2005 r. do 31 grudnia 2014 r., natomiast w trakcie opracowania jest operat na lata 2015 – 2024. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga okazała się zasadna. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz w sprawach bezczynności lub przewlekłego prowadzenie postępowania w tych sprawach (art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm. – dalej - p.p.s.a., w wersji aktualnej na datę orzekania – por. art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – DZ.U 2015 poz. 658). Pismem z dnia [...] marca 2015 r. skarżący zwrócił się o wydanie zaświadczenia na wskazane we wniosku okoliczności prawne. Przepisy dotyczące wydawania zaświadczeń zamieszczone są w Dziale VII Kpa. Stosownie do treści art. 217 § 1 organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń ma charakter zbliżony do postępowania administracyjnego. Kodeks nie określa jednakże stosunku postępowania w sprawach o wydawanie zaświadczeń do postępowania jurysdykcyjnego, nie przewidując chociażby zasady odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. Nie ulega jednak wątpliwości, że takie odpowiednie stosowanie jest uzasadnione, a nawet niezbędne. Poza przepisami szczegółowymi zastosowanie powinny znaleźć niektóre ogólne zasady postępowania administracyjnego, tj. te, które nie odnoszą się wyraźnie do strony postępowania jurysdykcyjnego oraz decyzji. Chodzi tu o zasadę praworządności, pisemności, uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, udzielania informacji prawnej (art. 9 zdanie drugie), szybkości i prostoty postępowania (Z. Janowicz, Kodeks..., s. 505, 506). Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń składa się z trzech stadiów: a) wszczęcie postępowania, b) postępowanie wyjaśniające, które nie w każdym przypadku jest przeprowadzane, c) zakończenie postępowania - wydanie zaświadczenia lub postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia (L. Klat-Wertelecka, Zaświadczenie..., s. 70-71). Zgodnie z jednolitym poglądem doktryny i orzecznictwa, postępowanie o wydanie zaświadczenia nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt. 1 kpa, a jedynie ma charakter administracyjny, a to z uwagi na stosujące je organy i na jedną z prawnych form działania, do których się ono odnosi (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 lipca 2012 r. sygn. III SA/Kr 1485/11, LEX nr 1214528, Wspólnota 2012/31-32/8). |Jak wyżej podniesiono, zakończenie postępowania w sprawie wydania zaświadczenia może zostać zakończone poprzez czynność materialno - techniczną | |mającą postać wydania zaświadczenia o żądanej treści, bądź poprzez wydanie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia, na które to postanowienie | |przysługuje stronie zażalenie (art. 219 kpa). Odmowa wydania zaświadczenia lub zaświadczenia o żądanej treści ma miejsce wówczas, gdy organ jest | |niewłaściwy, gdy nie dysponuje danymi, a strona domagała się tego zaświadczenia ze względu na swój interes prawny, gdy strona nie wykazała interesu | |prawnego w uzyskaniu zaświadczenia, a brak przepisu nakazującego wydanie takiego zaświadczenia, a także gdy organ nie może spełnić żądania odnośnie | |do treści postanowienia (por. Małgorzata Jaśkowska, Komentarz do art. 219 kpa, Lex). | |Z akt sprawy wynika, że powołując się na art. 217 par. 1, 2 i 3 kpa, skarżący zwrócił się do Prezydenta Miasta o wydanie zaświadczenia na określone| |we wniosku okoliczności dotyczące nieruchomości - działki nr [...]. Według twierdzeń organu nie posiadał on dokumentów w oparciu, o które na zgłoszone | |przez skarżącego żądanie mogłoby być wydane zaświadczenie potwierdzające aktualny na 2015 r. stan danej nieruchomości. W tej sytuacji organ, do | |którego w trybie art. 217 kpa został złożony wniosek, winien wydać orzeczenie na podstawie art. 219 kpa, czyli orzec o odmowie wydania zaświadczenia,| |wskazując w uzasadnieniu postanowienia przyczyny rozstrzygnięcia o danej treści. | |Trzeba zauważyć, że wniosek strony z dnia [...] marca 2015 r. złożony został na podstawie art. 217 kpa, nadto – co wobec treści wniosku pozostaje | |bezsporne – został skierowany do Prezydenta Miasta. W tej sytuacji wniosek inicjujący postępowanie winien być rozpatrzony przez wskazany organ oraz w| |trybie art. 217 i nast. kpa. | |Nawiasem wspominając, nawet w sytuacji uznania swojej niewłaściwości, po myśli art. 219 kpa, formą zakończenia postępowania w tej sprawie winno być | |postanowienie o odmowie wydania postanowienia. | |Z akt sprawy wynika, że do dnia wniesienia skargi do Sądu na bezczynność organu, przedmiotowy wniosek skarżącego o wydanie zaświadczenia nie został | |załatwiony, tj. zaświadczenie nie zostało wydane, nie zapadło również postanowienie o odmowie jego wydania. Dlatego Sąd uznał, że skarga na | |bezczynność w rozpatrywanej sprawie była zasadna. Z pojęciem bezczynności organu mamy do czynienia w sytuacji niewydania w terminie decyzji lub | |postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. II FSK 3097/12, Lex | |nr 1624342). | |Wbrew stanowisku zawartemu w odpowiedzi na skargę, stan sprawy pozwolił na przyjęcie stanowiska o możliwości merytorycznego załatwienia wniesionej | |przez J.D. skargi. | |W orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w piśmiennictwie istnieje rozbieżność co do właściwego trybu poprzedzającego wniesienie skargi na | |bezczynność organu w wydaniu zaświadczenia. Stwierdza się stanowisko, wedle którego skargę na bezczynność organu w sprawie wydanie zaświadczenia | |można wnieść po złożeniu - w trybie art. 37 kpa – zażalenia do organu wyższego stopnia (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 2010 r. sygn. II OSK 128/10).| |Reprezentowany jest również pogląd, zgodnie z którym na bezczynność w przedmiocie wydania zaświadczenia nie przysługuje zażalenie, o jakim mowa w | |art. 37 kpa, lecz wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, składane w trybie art. 52 § 3 ppsa (por. postanowienie NSA z dnia 4 kwietnia 2008 r. | |sygn.. akt II OSK 465/08). Istnieje również pogląd kompromisowy, który skład orzekający w tej sprawie podzielił (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia | |2015 r. sygn. II OSK 1698/14), w myśl którego w przypadku bezczynności w sprawie wydania zaświadczenia skarżący powinien w jakiejkolwiek formie | |wyczerpać przysługujące mu środki zaskarżenia zgodnie z art. 52 ppsa. | |W piśmie z dnia [...] kwietnia 2015 r. skierowanym do Prezydenta Miasta, a zatytułowanym "Skarga", skarżący wyraźnie powołuje się na złożony przez | |niego, w trybie art. 217 kpa, wniosek o wydanie zaświadczenia, wskazując jednocześnie na ustawowy termin załatwienia sprawy w tym przedmiocie. Pismo | |to, przynajmniej we wskazanym jego fragmencie, należało potraktować jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, wniesione zgodnie z art. 52 § 3 | |ppsa. | |Przyjdzie zauważyć, że w postępowaniu administracyjnym, poza przypadkami wyraźnie w ustawie wskazanymi, strona nie jest obciążona obowiązkiem | |sformalizowanego wyrażania swego stanowiska. Ustawodawca uznał, że to organ administracyjny który jest wyposażony w odpowiednie instrumenty prawne i | |organizacyjne, winien czuwać nad tym aby strona nie poniosła ujemnych konsekwencji nieznajomości przepisów prawa oraz braku wystarczającej orientacji| |w jej sytuacji prawnej. Intencje ustawodawcy wynikają wprost z zasad ogólnych kpa (art., 7, 8, 9, 10, 11, 12 kpa). Aby pismo strony mogło być | |potraktowane jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie jest wymagane wprost takie jego określenie przez stronę, zasadnicze znaczenie ma treść | |danego pisma oraz fakt i kontekst wniesienia go do konkretnej sprawy. | |W ocenie Sądu pismo skarżącego z dnia [...] kwietnia 2015 r. w swej treści zawiera wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w przedmiocie niewydania | |zaświadczenia na wniosek z dnia [...] marca 2015 r. | |Ustosunkowując się w tym miejscu do argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę, trzeba podnieść, że treść wniesionej do Sądu skargi wyraźnie | |wskazuje, że dotyczy ona bezczynności Prezydenta Miasta w niewydaniu zaświadczenia na wniosek z dnia [...] marca 2015 r. Nie ma żadnych przesłanek do | |uznania, że jest to skarga związana z krytyką organu, wniesiona w trybie art. 221 i nast. kpa, w szczególności w treści skargi skarżący żadnych w tym| |względzie okoliczności nie podnosi. | |Po myśli art. 217 § 3 kpa zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. Niezałatwienie sprawy w| |ustawowo określonym terminie wskazuje, że organ pozostaje w bezczynności lub prowadzi postępowanie przewlekle, jeżeli podejmowane czynności są | |pozorne, nie zmierzające do załatwienia sprawy. W analizowanej sprawie wniosek wszczynający postępowanie złożony został w dniu 24 marca 2015 r., a do| |dnia wniesienia skargi (20 maja 2015 r.) sprawa nie została zakończona. Powyższe okoliczności, które są bezsporne, wykazują że organ pozostawał w | |bezczynności w załatwieniu wniosku strony. | |Stosownie do treści art 149. § 1 ppsa sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach | |określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia| |albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie | |postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. | |§ 2. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej | |w art. 154 § 6. | |Stwierdzając, że Prezydent Miasta pozostawał w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego, Sąd na podstawie art. 149 § 1 ppsa zobowiązał organ do | |załatwienia wniosku strony wyznaczając termin 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Sąd ocenił, że bezczynność organu | |nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Na dokonaną ocenę miało wpływ znaczne przekroczenie terminu w załatwieniu sprawy przy stosunkowo | |nieskomplikowanym jej charakterze. Trzeba pamiętać, że postępowanie uregulowane w Dziale VII kpa nie jest postępowanie stricte procesowym, jest to | |postepowanie uproszczone, które winno zakończyć się niezwłocznie. Na organie nie ciążą obowiązki przeprowadzenia żadnych czynności dowodowych, organ | |opiera swoje stanowisko w sprawie na dostępnej mu dokumentacji. Powyższe prowadzi do wniosku, że zasadniczo brak było obiektywnych przeszkód w | |terminowym załatwieniu sprawy. | | | |Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w punkcie I i II sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach zawarto w punkcie III, rozstrzygnięcie w tym | |względzie opierając na art. 200 i 205 ppsa. | | | | | | | | |