II SAB/Go 33/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.), Sędziowie Asesor WSA Joanna Brzezińska, Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek, Protokolant, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi [...] na Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie Pozwolenie na użytkowanie obiektu Oddalono skargę Wnioskiem z dnia [...]r. B. B. i J. B. zwrócili się do Kierownika Urzędu Rejonowego o wydanie zgody na użytkowanie domku letniskowego wybudowanego na działce nr ewidencyjny [...], położonej w L. gm. S.. Decyzją nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego nakazał B. B. i J. B. rozebranie samowolnie wybudowanego domku letniskowego i zbiornik na nieczystości płynne z przyłączem, na działce nr ewidencyjny [...] w L.. Decyzją [...], po rozpatrzeniu wniesionego przez strony odwołania od decyzji organu l instancji, Wojewoda utrzymał w mocy powyższą decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego . Wyrokiem sygn. akt II SA/Po 662/97 z dnia 16 stycznia 1998r. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu oddalił skargę B. B. i J. B. na powyższą decyzję Wojewody z dnia [...]r. Pismem z dnia [...]r. skierowanym do Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego B. B. i J. B. wnieśli zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie przez organ l instancji. W uzasadnieniu zażalenia strony wskazały, że wnioskiem z dnia [...]r. zwróciły się do organu l instancji o wydanie zgody na użytkowanie domku letniskowego na działce nr [...] w L., który wybudowany został bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Strony wskazały, że nie wyraziły zgody na przeprowadzenie postępowania administracyjnego w oparciu o zasadę oficjalności. Dalej strony stwierdziły, że od ponad dziesięciu lat oczekują na wydanie decyzji w tej sprawie. W piśmie z dnia [...]r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał zażalenie B. i J. B. za niezasadne. Organ stwierdził, iż uzyskanie przez Kierownika Urzędu Rejonowego informacji o wzniesieniu budynku bez wymaganego pozwolenia na budowę obligowało organ do przeprowadzenia postępowania w sprawie doprowadzenia tegoż obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, natomiast poczynione w sprawie ustalenia doprowadziły do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanego domku letniskowego i zbiornika na nieczystości płynne z przyłączem. Dalej organ wskazał, że wyrokiem z dnia 16 stycznia 1998r. sygn. akt II SA/Po 662/97 Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu oddalił skargę na decyzję Wojewody utrzymującą w mocy decyzję organu l instancji nakazującą rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego. W ocenie organu nie doszło do bezczynności w sprawie załatwienia wniosku z dnia 8 sierpnia 1996r., ponieważ stan faktyczny i prawny sprawy nie dawał podstaw do pozytywnego załatwienia wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu. Dalej organ stwierdził, że powzięcie informacji o samowoli budowlanej spowodowało podjęcie stosownych działań z urzędu, na które zgoda stron nie była wymagana. B. B. i J. B. wnieśli skargę na bezczynność Kierownika Urzędu Rejonowego , obecnie - Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego , polegającą na niezałatwieniu sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że wnioskiem z dnia [...] zwrócili się do Kierownika Urzędu o wydanie pozwolenia na użytkowanie domku letniskowego, wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej. Skarżący podnieśli, że to treść żądania wyznacza przedmiot postępowania, natomiast w przypadku skarżących inicjowali postępowanie w oparciu o przepis art. 42 ust. 2 i art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 24 pażdzienika 1974r. Prawo Budowlane (DZ.U. Nr 38 poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (DZ.U. Nr 89 poz. 414 ze zm.). Przywołując przepis art. 28 k.p.a. skarżący stwierdzili, że postępowanie administracyjne może być wszczęte na wniosek, albo z urzędu, nie może być natomiast wszczęte jednocześnie na wniosek i z urzędu. Zdaniem skarżących wszczęcie postępowania administracyjnego na wniosek może nastąpić tylko z inicjatywny podmiotu posiadającego legitymację w myśl art. 28 k.p.a. O tym, czy postępowanie administracyjne może być wszczęte z urzędu czy na wniosek strony, stanowią przepisy prawa materialnego. Dalej skarżący stwierdzili, że ich wniosek o wydanie zgody na użytkowanie obiektu budowlanego, wniesiony został w oparciu o zasadę skargowości, nie wyrazili natomiast zgody na prowadzenie postępowania w sprawie w oparciu o zasadę oficjalności. W ocenie skarżących postępowanie administracyjne winno skutkować wydaniem decyzji, nawet gdyby była to decyzja negatywna dla strony. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie była zasadna. Terminy załatwiania spraw administracyjnych wynikają z przepisów art. 35 k.p.a. Stosownie do treści art. 35 § 2 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Początek biegu terminu do załatwienia sprawy w l instancji należy określać według przepisów regulujących zasady wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie strony, natomiast w przypadku wszczęcia postępowania z urzędu, termin biegnie od daty pierwszej czynności urzędowej, o której powiadomiono stronę. W myśl art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Zawiadomienie strony o zwłoce w załatwieniu sprawy ma charakter czynności procesowej, która wpływa na jej uprawnienia procesowe. Z tego też względu powinna ona mieć formę postanowienia. Obowiązek zawiadomienia strony o wszelkiej zwłoce w załatwieniu sprawy rozciąga się na przypadki zależne od organu administracyjnego, jak również od niego niezależne. Innymi słowy, każde przekroczenie maksymalnego ustawowego terminu załatwienia sprawy powoduje powstanie obowiązku powiadomienia strony o zaistnieniu zwłoki, wskazania przyczyn zwłoki oraz zakomunikownia stronie nowego terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez organ. Przekroczenie przez organ maksymalnych terminów ustawowych, o których mowa w art. 35 k.p.a. i nie zawiadomienie strony - w trybie art. 36 k.p.a. powoduje, że organ pozostaje w bezczynności. Formą zwalczania bezczynności organu administracyjnego jest skarga do sądu administracyjnego, którą można skutecznie wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Stosownie do treści art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w art. 36 stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Skarżący, w trybie art. 37 k.p.a., wnieśli zażalenie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego . Organ II instancji uznał zażalenie za niezasadne. Ponieważ skarga dotyczyła bezczynności organu nadzoru budowlanego l instancji w postępowaniu wszczętym na skutek wniosku skarżących z dnia [...]r. o wydanie zgody na użytkowanie obiektu budowlanego , należało zbadać czy decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...]r. o nakazie rozbiórki tegoż obiektu budowlanego, rozstrzygała sprawę administracyjną wszczętą przedmiotowym wnioskiem skarżących z dnia [...]r. W wypadku ustalenia, że wymieniona powyżej decyzja organu l instancji z dnia [...]r. nie stanowiła rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej wszczętej wnioskiem skarżących z dnia [...]r., należało zbadać czy w ustalonym stanie faktycznym przepisy prawa materialnego przewidywały wydanie innego rozstrzygnięcia załatwiającego co do istoty przedmiotowy wniosek stron. Należy bowiem wskazać, że w terminach, o których mowa w art. 35 i 36 k.p.a organ administracyjny ma obowiązek załatwienia sprawy, przez co należy rozumieć rozstrzygnięcie sprawy (wszczętej z wniosku lub z urzędu) decyzją administracyjną chyba że przepisy k.p.a. stanowią inaczej (przykładowo - postanowienie o wznowieniu postępowania administracyjnego również stanowi załatwienie sprawy). Z dniem 1 stycznia 1995r. weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (DZ.U. z 1994 r. Nr 89 poz. 414 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 103 § 2 tej ustawy przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. We wniosku z dnia [...]r. skarżący stwierdzili, że budowa przedmiotowego obiektu budowlanego - domku letniskowego wraz z przyłączem kanalizacyjnym została zakończona w [...]r. Okoliczność ta była w sprawie bezsporna. A zatem, w myśl art. 103 § 2 ustawy Prawo budowlane z 1994r., w niniejszej sprawie, do postępowania w zakresie rozbiórki obiektu oraz legalizacji obiektu budowlanego wzniesionego w warunkach samowoli budowlanej mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (DZ.U. z 1974 Nr 38 poz. 229 ze zm.) - zwaną dalej ustawą. Należy ponadto dodać, że również w zakresie regulacji dotyczącej pozwolenia na użytkowanie obiektu, jako etapu końcowego procedury legalizacyjnej, zastosowanie będą miały przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974r. Stanowisko powyższe jest utrwalone w orzecznictwie sądowym. Przykładowo w wyroku z dnia 21 września 2005r. (VII SA/Wa 244/05, LEX 194702) Sąd stwierdził: cyt. " Do obiektu całkowicie wybudowanego w czasie obowiązywania ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (DZ.U. Nr 38 , poz. 229 ze zm.), w zakresie regulacji dotyczącej pozwolenia na użytkowanie stosuje się również unormowania tej samej ustawy. Pozwolenie na użytkowanie jest bowiem jednym z etapów (końcowych) legalizacji samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego. Sprawa podlega ocenie na podstawie unormowań zawartych w art. 42 ww. ustawy z 1974 r." Stosownie do treści art. 41 ust. 2 ustawy inwestor lub osoba działająca z jego upoważnienia zawiadamia właściwy terenowy organ administracji państwowej o oddaniu obiektu do użytku. Do zawiadomienia powinny być załączone dokumenty wymagane przepisami oraz oświadczenie osoby kierującej budową, że obiekt budowlany lub roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z pozwoleniem na budowę oraz że doprowadzono do należytego stanu i porządku teren, a także ulicę, sąsiednią nieruchomość, budynek, mieszkanie lub lokal, w razie korzystania z nich. Przy oddawaniu obiektów budowlanych, których użytkowanie może ujemnie wpływać na środowisko, do zawiadomienia powinno być załączone również oświadczenie inwestora o rodzaju wykonanych urządzeń chroniących środowisko i stanie gotowości tych urządzeń do eksploatacji. Z treści przytoczonego powyżej przepisu ustawy wynika, że przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego mogło nastąpić po zawiadomieniu właściwego organu administracyjnego o oddaniu obiektu do użytku, przy czy do zawiadomienia należało dołączyć stosowne dokumenty oraz oświadczenia. Przystąpienie do użytkowania, w myśl przepisów ustawy, nie było obwarowane warunkiem uzyskania zgody organu w formie decyzji administracyjnej. Dopiero przepis art. 42 uzależnia możliwość przystąpienia do użytkowania obiektu od wcześniejszego pozwolenia organu. W myśl art. 42 ust. 1 ustawy inwestor, właściciel lub zarządca może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego, co do którego wydano przewidziany w art. 40 nakaz dokonania zmian lub przeróbek, dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, wydanego przez właściwy terenowy organ administracji państwowej. Stosownie do treści art. 42 ust. 2, poza wypadkiem określonym w ust. 1 właściwy terenowy organ administracji państwowej może nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie wybudowanego obiektu budowlanego, gdy jest to uzasadnione względami bezpieczeństwa ludzi lub mienia, ochrony środowiska albo innymi względami interesu społecznego. W myśl art. 42 ust. 3 podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu. W sprawie z wniosku skarżących z dnia [...]r. nie zachodził przypadek o którym mowa w art. 42 ust. 1 ani w ust. 2 ustawy, a zatem dla przystąpienia do użytkowania obiektu wystarczającym było złożenie zawiadomienia o oddaniu obiektu do użytkowania wraz ze stosownymi dokumentami i oświadczeniami. Natomiast w wypadku powzięcia przez organ informacji, iż przedmiotowy obiekt wzniesiony został w warunkach samowoli budowlanej, obowiązkiem organu było przeprowadzenie postępowania administracyjnego w kierunku doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego dotyczącego przedmiotowego domku letniskowego, zapadło rozstrzygnięcie o nakazie jego rozbiórki, albowiem jak wynika z treści decyzji organu l instancji, zabudowa działki [...] w L. była sprzeczna z ustaleniami Ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S., która to okoliczność, stosownie do treści art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy, stanowiła przeszkodę w legalizacji obiektu budowlanego. Należy zwrócić uwagę, że decyzje administracyjne w przedmiocie rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego poddane zostały kontroli sądowoadministracyjnej, w wyniku której skarga na te decyzje wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu z dnia 16 stycznia 1998r. sygn. II SA/Po 662/97, została oddalona. Ustawa Prawo budowlane z dnia 24 pażdzenika 1974r. nie przewidywała rozstrzygnięcia administracyjnego zawierającego odmowę udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Stwierdzenie natomiast przez organ okoliczności, które uniemożliwiały przystąpienie do użytkowania obiektu, obligowało organ do podjęcia działań w kierunku wyeliminowania przeszkód w tym zakresie, które to postępowanie, w ustawowo określonych sytuacjach, mogło zakończyć się rozstrzygnięciem o rozbiórce danego obiektu budowlanego. Powyższe stanowisko ma oparcie w orzecznictwie sądowym. W wyroku z dnia 30 kwietnia 1999r. sygn. akt IV SA 68[...] (LEX nr 47194) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: cyt. "Postępowanie administracyjne wszczyna się w celu "załatwienia sprawy", przez co należy rozumieć - wydanie decyzji, chyba, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej (art. 105 § 1 i 2, art. 114 kpa), W myśl tej zasady i zgodnie z przepisami Prawa budowlanego z 1974 r., w stosunku do każdej samowoli budowlanej winna być wydana decyzja nakazująca przymusową rozbiórkę obiektu budowlanego bądź też decyzja pozwalająca na jego użytkowanie. Nie można wszczynać kolejnych postępowań, skoro wcześniej wszczęte nie zostały zakończone wydaniem decyzji administracyjnej." W rozpatrywanej sprawie zapadła decyzja o rozbiórce obiektu budowlanego, co oznacza że wniosek skarżących, w myśl art. 104 k.p.a., został co do istoty rozpatrzony. W wypadku nakazania rozbiórki obiektu budowlanego nie jest możliwe udzielenie zgody na jego użytkowanie, natomiast, jak wyżej wykazano ustawa nie przewidywała możliwości wydania decyzji odmownej w sprawie z wniosku o pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego. Z powyższych względów zarzut bezczynności organu nadzoru budowlanego l instancji okazał się bezzasadny, dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2002r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Sąd skargę oddalił.