II SAB/Go 37/10

Dnia 11 października 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz po rozpoznaniu w dniu 11 października 2010 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi H.D. na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] roku o wyłączenie organu p o s t a n a w i a : odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] listopada 2009 r. H.D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009 roku nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego. Zaskarżonym rozstrzygnięciem Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009 r. znak [...] nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego, położonego w [...] na działkach o numerach ew. [...]. Sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Go 957/09. Postanowieniem z dnia 18 stycznia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. odrzucił na podstawie art. 220 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., skargę H.D. na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Przyczyną odrzucenia skargi było nieuiszczenie w terminie wpisu sądowego oraz nieterminowe złożenie wniosku o przyznanie prawa pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2010 r. skarżący zwrócił się o odrębne rozpoznanie przez Sąd podniesionych w skardze zarzutów na dwadzieścia trzy akty administracyjne, inne czynności, a także bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, związane z toczącymi się z udziałem skarżącego postępowaniami przed tymi organami. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 3 sierpnia 2010 r., wydanym w sprawie II SA/Go 957/09 na podstawie art. 57 § 3 p.p.s.a., poszczególne skargi H.D., zawarte w piśmie z dnia [...] listopada 2009 r., zostały rozdzielone. W niniejszej sprawie przedmiotem rozpoznania Sądu jest bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2008 r. o wyłączenie od udziału w postępowaniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, T.S.. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, iż pismo skarżącego z dnia [...] stycznia 2008 r. zakwalifikował wyłącznie jako skargę na działanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie dotyczącej doprowadzenia do zgodności z prawem budynku warsztatu zlokalizowanego przy ul. [...]. O ile zawarty w piśmie z dnia [...] stycznia 2008 r. wniosek o wyłączenie organu został przeoczony, to wniosek w tym zakresie skarżący złożył również dnia 13 maja 2008 r. W przedmiocie tego wniosku WINB wydał postanowienie z dnia [...] lipca 2008 r. znak [...], w którym odmówił wyłączenia od udziału w omawianym postępowaniu administracyjnym T.S., pełniącej funkcję PINB. W związku z zażaleniem skarżącego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2008 r. stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie o odmowie wyłączenia organu. Natomiast wyrokiem z dnia 13 lutego 2009 r., VII SA/Wa 1837/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H.D. na to postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza analiza jej dopuszczalności. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej w skrócie p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Z powyższego wyliczenia wynika, że bezczynność organu jest zaskarżalna do wojewódzkiego sądu administracyjnego tylko w takich granicach, w jakich przysługuje skarga do tego sądu na decyzje, postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Ocena dopuszczalności skargi wniesionej w niniejszej sprawie wymaga przeanalizowania, czy zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego na postanowienie w przedmiocie wyłączenia organu przysługuje zażalenie, ewentualnie czy kończy ono postępowanie w danej instancji lub rozstrzyga sprawę co do istoty. Innymi słowy czy jest to postanowienie, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 lub 3 p.p.s.a., bowiem tylko na takie postanowienia przysługuje skarga do sądu administracyjnego, oraz jak wynika z pkt 8 przywołanego przepisu, tylko w takim zakresie przysługuje skarga na bezczynność organu w przedmiocie nie wydania postanowienia. Regulacja dotycząca wyłączenia organu oraz pracownika organu zawarta jest w art. 24 i następnych kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 24 § 3 k.p.a. bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności nie wymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż wyłączenie pracownika lub odmowa jego wyłączenia od udziału w postępowaniu administracyjnym w określonej sprawie na podstawie art. 24 § 3 k.p.a. powinno nastąpić w formie postanowienia. Brak takiego postanowienia, a w szczególności odmowa wyłączenia pracownika może stanowić o wadliwości postępowania, wadliwość postępowania zaś powoduje istotną wadliwość decyzji wydanej w takim postępowaniu. Na postanowienie w sprawie wyłączenia pracownika nie przysługuje zażalenie (art. 141 § 1 k.p.a.), jednakże strona może postanowienie o odmowie wyłączenia pracownika kwestionować w postępowaniu odwoławczym od decyzji w danej sprawie, o czym stanowi art. 142 k.p.a. (wyrok NSA z 29 maja 1990 r., SA/Po 1555/89, ONSA 1990 nr 2-3, poz. 44). W sytuacji, gdy na postanowienie w przedmiocie wniosku o wyłączenie organu lub pracownika organu nie przysługuje zażalenie (staje się ono przedmiotem kontroli organu odwoławczego na skutek wniesienia odwołania od decyzji) i nie jest ono postanowieniem kończącym postępowanie ani rozstrzygającym sprawę co do istoty, a co za tym idzie postanowienie to nie spełnia wymogów z art. 3 § 2 pkt 2 lub 3 p.p.s.a., bezczynność organu w tym zakresie (zaskarżona jako kwestia odrębna od sprawy, na której tle powstała) nie może być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Sąd może zbadać opisywany stan bezczynności po ewentualnym wniesieniu skargi na decyzję ostateczną kończącą postępowanie w sprawie, w której bezczynność ta powstała. W konsekwencji skargę na bezczynność w przedmiocie rozpoznania wniosku o wyłączenie organu lub pracownika organu należy uznać za niedopuszczalną w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd odrzuca skargę, jeżeli jest ona niedopuszczalna z przyczyn innych niż wymienione w art. 58 § 1 pkt od 1 do 5 p.p.s.a.