II SAB/Go 37/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2016 r. sprawy ze skargi S.B. na bezczynność Dyrektora Izby Skarbowej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Dyrektora Izby Skarbowej do załatwienia wniosku skarżącej S.B. z dnia [...], II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, III. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, IV. wymierza Dyrektorowi Izby Skarbowej grzywnę w kwocie 300 (trzysta) złotych, V. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej na rzecz skarżącej S.B. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2015 r., przesłanym za pośrednictwem faksu, S.B. zwróciła się do Dyrektora Izby Skarbowej o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej tego, czy w prowadzonych w Izbie sprawach, o nr. [...], przekazano Komisji Dyscyplinarnej wnioski o wszczęcie postępowań dyscyplinarnych, a jeżeli tak, to na jakim etapie jest to postępowanie. Ponadto strona wniosła o wskazanie jakiego konkretnie pracownika dotyczyło postępowanie wyjaśniające prowadzone pod nr [...] i z jakich faktycznych względów zostało ono umorzone. W dniu 29 marca 2016 r. do organu wpłynęła skarga S.B. na bezczynność Dyrektora Izby Skarbowej w zakresie załatwienia w/w wniosku. Skarżąca wniosła o stwierdzenie, że bezczynność organu wystąpiła z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi akt sprawy oraz wymierzenie grzywny organowi. Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. skarżąca poinformowała o ustanowieniu pełnomocnika – radcy prawnego T.D.. Do pisma skarżąca załączyła dokument pełnomocnictwa. 2. Organ udzielając odpowiedzi na skargę wskazał, że dnia 31 marca 2016 r. pismem nr [...]) udostępnił stronie informację publiczną dotyczącą wskazania, czy w sprawach nr [...] przekazano Komisji Dyscyplinarnej wnioski o wszczęcie postępowań dyscyplinarnych, a jeżeli tak, to na jakim etapie jest to postępowanie, a także z jakich faktycznych względów umorzono postępowanie wyjaśniające prowadzone pod nr [...]. Natomiast w odniesieniu do wniosku o wskazanie jakiego konkretnie pracownika dotyczyło postępowanie wyjaśniające prowadzone pod nr [...] Dyrektor wydał w dniu [...] kwietnia 2016r. decyzję nr [...], którą odmówił udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 ze zm.- dalej "u.d.i.p."). Z uwagi na powyższe organ wniósł o oddalenie skargi. 3. Zarządzeniem z dnia 18 maja 2016 r. pełnomocnik strony skarżącej został zobowiązany do sprecyzowania przedmiotu i zakresu zaskarżenia, poprzez wskazanie, czy skarga dotyczy również kwestii rozstrzygniętej decyzją Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] oraz sprecyzowania zawartego w skardze żądania zobowiązania organu do załatwienia wniosku, stwierdzenia bezczynności oraz wymierzenia grzywny, w odniesieniu do udzielonej przez organ skarżącej informacji w dniu [...] marca 2016 r. nr [...]. W odpowiedzi pełnomocnik skarżącej wskazał, że sprawa z wniosku z dnia [...] lipca 2015 r. została przez organ załatwiona poprzez w części udzielenie informacji publicznej, a w pozostałym zakresie poprzez wydanie decyzji, tym samym niemożliwym stało się wydanie rozstrzygnięcia, o jakim mowa w art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej p.p.s.a.) i zobowiązanie organu do rozstrzygnięcia sprawy. W konsekwencji skarżąca wniosła o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. oraz stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny, gdyż zwłoka w załatwieniu jej wniosku była znaczna. Jednocześnie skarżąca wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. 4. Ustosunkowując się do zmodyfikowanego żądania skargi obecny na rozprawie pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę. Wyjaśnił, że każdy wniosek o udzielenie informacji publicznej, który wpływa do organu jest załatwiany w terminie 14 dni. Nieudzielenie odpowiedzi na wniosek skarżącej z dnia [...] lipca 2015 r. miało charakter wyjątkowy, a wynikało ze zmian organizacyjnych, jakie miały miejsce w organach skarbowych, a także związane było z chorobą pracownika i oddelegowaniem do tych czynności innej osoby, która dotychczas zajmowała się podatkami. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a., sprowadza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta ogranicza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Z treści przywołanego art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci: bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Skarżąca w rozpoznawanej skardze zarzuciła organowi jedną z tych postaci, mianowicie bezczynność. W tej mierze, co ma wpływ na ocenę zachowania organu, należy wskazać, że doktryna i judykatura wiążą najczęściej pojęcie "bezczynności" z niezałatwieniem sprawy w terminie określonym przepisami prawa (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). W postępowaniu wywołanym skargą na bezczynność organu kognicja sądu administracyjnego ogranicza się do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności i czy dokonał tego w terminie – ustawowym, określonym zgodnie z art. 35 k.p.a., ewentualnie przedłużonym przez organ na zasadach określonych w art. 36 k.p.a. lub innym wynikającym z przepisów prawa materialnego terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również to, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Wskazać przy tym należy, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. 6. W sprawie nie było co do zasady sporu o to, że żądane informacje są informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 oraz 6 ust. 1 u.d.i.p. W tej mierze należy wskazać, że przepis art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p. stanowi, że udostępnianiu podlega informacja publiczna. Krąg informacji, które ustawa, w ramach katalogu otwartego, w szczególności uznaje za informację publiczną, określony został w przepisach art. 6 ustawy przykładowo. Z przepisów art. 6 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy wynika, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 oraz o danych publicznych, w tym o dokumentach urzędowych, stanowiskach w sprawach publicznych zajętych przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego oraz innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej. Uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz ww. regulacje ustawy o dostępie do informacji publicznej, przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne, przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów. Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych i tych, które odnoszą się do publicznej sfery działalności, w tym do treści dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i inne podmioty realizujące zadania publiczne, treści wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie od tego, do jakiego podmiotu są kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Z tych względów Dyrektor Izby Skarbowej jako organ szeroko rozumianej władzy publicznej, jest podmiotem obowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do jej udostępnienia. Stanowiąca przedmiot sporu informacja stanowi bowiem z jednej strony informację o zasadach funkcjonowania organu władzy publicznej, a z drugiej dotyczy ona danych publicznych, wytworzonych przez ten organ aktów odnoszących się do osób pełniącą funkcję publiczną bądź co najmniej mających związek z jej pełnieniem. 7. Wskazać należy, że odmowa udzielenia informacji ze względu na ochronę danych osobowych osoby trzeciej została rozstrzygnięta decyzją organu z dnia [...] kwietnia 2016 r. Decyzja ta nie jest bezpośrednim przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie ze względu na odrębny i instancyjny tryb zaskarżenia nie mieści się w granicach sprawy w rozumieniu art. 135 p.p.s.a. i nie podlega merytorycznej kontroli na podstawie tego przepisu (po zmodyfikowaniu skargi nie ma jednak sporu w zakresie merytorycznego wykonania przez organ powinności udzielenia informacji). Sporną okolicznością w sprawie pozostawało to, czy wniosek o udostępnienie informacji publicznej został zrealizowany w terminie i ewentualnie jakie to okoliczności usprawiedliwiały przekroczenie ustawowego terminu do udzielenia informacji publicznej i wydania w stosunku do części żądania decyzji odmownej Odnosząc się kwestii zachowania terminu do udzielenia informacji należy wskazać, że stosownie do treści art. 10 u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub w centralnym repozytorium przewidziano tryb wnioskowy. Forma wniosku jest dowolna. Może być zarówno pisemna jak i ustna, a także elektroniczna. Na organie władzy publicznej lub innym podmiocie spoczywa wówczas obowiązek rozpatrzenia takiego wniosku na podstawie ustawowych przesłanek regulujących dostęp do informacji publicznej i w terminie wskazanym w ustawie. Pisemny wniosek składany w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie musi odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym. Nie stanowi on również podania w rozumieniu art. 63 k.p.a. Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział natomiast w takich przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (zob. art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), to jest, gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p), bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (zob. art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Jak stanowi art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 2 oraz art. 15 ust. 2 u.d.i.p. (ten ostatni przepis dotyczy możliwości poboru opłaty na pokrycie kosztów udostępnienia żądanej informacji). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). 8. W sprawie ostatecznie doszło do skutecznego udzielenia żądanej informacji, przy czym nastąpiło to w dniu 31 marca 2016 r., a w części odmownej 12 kwietnia 2016 r. (w pierwszym przypadku doręczenie informacji nastąpiło w dniu 5 kwietnia 2016 r.; w drugim – doręczenie decyzji 13 kwietnia 2016 r.). Skoro informacja została udostępniona i zarazem merytoryczna decyzja odmawiająca udzielenia informacji we wskazanej w niej części wydana, oznacza to, że cała sprawa z wniosku z dnia [...] lipca 2015 r. została załatwiona i nie zachodziły podstawy do zobowiązania organu do dokonania czynności w myśl art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W tym też zakresie zachodziła podstawa do umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt I wyroku). Nie oznacza to jednak, wbrew stanowisku organu, niezasadności skargi. Zgodnie z art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r. i mającym zastosowanie w sprawie), sąd rozpatrując i skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy ma obowiązek stwierdzić czy organ dopuścił się bezczynności albo przewlekłego postępowania, a także stwierdzić, czy takie zachowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto Sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną (art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.). Ustalony stan faktyczny daje podstawę do stwierdzenia, że organ udzielając w żądanej informacji i wydając decyzję po wniesieniu skargi uchybił terminowi określonemu w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., co oznacza, że dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku. Zasadny jest zatem zarzut skarżącej, że termin określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. upłynął przed dniem wniesienia skargi. Wskazać przy tym należy, że dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt lub czynność nie został podjęte, w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu. Powyższe kwestie mogą co najwyżej mieć znaczenie dla kwalifikacji bezczynności pod kątem przesłanek rażącego naruszenia prawa. Z tych względów na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 sąd stwierdził, że w sprawie miała miejsce bezczynność organu (pkt II wyroku). 9. Oceniając stan faktyczny sprawy w odniesieniu do przesłanek art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd uznał, że stwierdzona bezczynność nosi zarazem znamiona rażącego naruszenia prawa (pkt III wyroku). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1 a p.p.s.a., jest bowiem taki stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, CBOSA). Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. W przypadku badania terminowości czynności administracji Sąd ocenia skargę na moment jej wniesienia, niemniej zobowiązany jest uwzględnić nie tylko okres od daty złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej do chwili wniesienia skargi, lecz również wszelkie okoliczności zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania. W sprawie można mówić o wystąpieniu przesłanki rażącego naruszenia prawa. Do momentu wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, bowiem udostępnił informację dopiero po jej otrzymaniu. W stosunku do dnia złożenia wniosku dało to prawie 8 miesięcy niedziałania w sprawie. Z kolei zakres i ilości żądanych informacji wskazuje, że na udzielenie informacji lub wydanie decyzji wystarczało 14 dni. Potwierdza to sposób załatwienia sprawy po wpłynięciu skargi. W tej perspektywie tak znaczący okres bezczynności musi być uznany za kwalifikowany. Brak jest bowiem jakichkolwiek okoliczności usprawiedliwiających zwłokę w załatwieniu wniosku. Zaniechanie rozpatrzenia wniosku strony skarżącej w terminie wynikało z niewłaściwej organizacji pracy urzędu, a taka przyczyna opieszałości nie może być usprawiedliwiona. Uwzględniając rażący charakter naruszenia prawa w niniejszej sprawie Sąd na zasadzie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. wymierzył organowi grzywnę w wysokości 300 zł. Wysokość wymierzonej grzywny odpowiadała kryteriom wskazanym w art. 154 § 6 p.p.s.a., a nadto jest adekwatna do długiego i nieusprawiedliwionego okresu bezczynności. Wysokość tej grzywny, mając na względzie określoną ustawowo górną granicę jej wymiaru wynoszącą dziesięciokrotność przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku 2015, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego (art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 P.p.s.a.) oraz okoliczności sprawy, nie jest wysoka. Spełnia ona jednak w ocenie sądu cel prewencyjny w sposób wystarczający. Wskazać bowiem należy, że przy ocenie stopnia naruszenia prawa oraz sankcji w postaci grzywny należy mieć na uwadze charakter organu, wyposażonego w silne instrumenty władztwa wobec jednostki. W takie sytuacji naruszenie uprawnień jednostki musi być równie adekwatnie sankcjonowane, choćby ze względu na kształtowanie wzorców praworządności. Z tych względów Sąd orzekł, jak w punktach III i IV sentencji wyroku. 10. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, 205 § 1 i 209 p.p.s.a., zgodnie z którym, w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw (pkt V wyroku). Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącego kwotę 597 zł, składają się: kwota 100 złotych z tytułu wpisu sądowego od skargi, 480 złotych z tytułu wynagrodzenia pełnomocnika i 17 złotych tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa