II SAB/Go 4/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz po rozpoznaniu w dniu 29 marca 2010 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M.M., K.M. na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego p o s t a n a w i a : odrzucić skargę. 1. Pismem z dnia [...] stycznia 2010 r. K.M. i M.M. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wlkp. w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego. Z akt sprawy wynika następujący stan faktyczny: Pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. K.M. i M.M. złożyli do Starosty Powiatowego "wniosek o zarządzenie rozbiórki" samowoli budowlanej. Strony wskazały, iż w budynku przy ul. [...] zostały zlikwidowane rozwiązania zapewniające bezpieczeństwo pożarowe poprzez zabudowanie klatki schodowej (drogi ewakuacyjnej) na ostatniej kondygnacji. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] Starosta Powiatowy, zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a., przekazał powyższy wniosek według właściwości Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia [...] czerwca 2009 r. poinformował K.M. i M.M. o przeprowadzonych w dniu [...] czerwca 2009 r. oględzinach na korytarzu i klatce schodowej przy ul. [...] oraz w lokalu nr 19 oraz o ich wynikach. Organ nadzoru budowlanego, na podstawie oględzin oraz w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, stanął na stanowisku, że roboty budowlane związane z zabudową korytarza nie wpłynęły negatywnie na bezpieczeństwo konstrukcji budynku, a zajęcie części korytarza nie ma wpływu na bezpieczeństwo użytkowania w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Pismem z dnia [...] czerwca 2009 r. K.M. i M.M. zwrócili się do Wojewody z wnioskiem o nadzór i kontrolę przestrzegania przepisów prawa budowlanego i przepisów techniczno-budowlanych, w którym strony zwróciły się między innymi o zbadanie prawidłowości postępowania PINB w sprawie wymienionego wniosku o zarządzenie rozbiórki. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w piśmie z dnia [...] sierpnia 2009 r. ([...]) poinformował strony o przebiegu dotychczasowego postępowania w przedmiotowej sprawie. Ponadto stwierdził, wskazując na czynności podjęte przez PINB w postępowaniu, że zarzuty iż organ pierwszej instancji uchyla się od wydania decyzji w sprawie legalności budowy ścianki na klatce schodowej nie są zasadne. Następnie do WINB wpłynęły kolejne pisma skarżących z dnia [...] sierpnia 2009 r. i [...] września 2009 r. (przekazane przez Wojewodę) w sprawie doprowadzenia do zgodności z prawem budowy ścianki działowej na klatce schodowej w przedmiotowym budynku oraz w sprawie utrzymania tego obiektu w należytym stanie technicznym. WINB udzielił odpowiedzi pismem z dnia [...] października 2009 r., w którym poinformował skarżących, iż decyzją z dnia [...] sierpnia 2009r, nr [...] PINB umorzył wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie wybudowania ścianki działowej wydzielającej część korytarza w przedmiotowym budynku. Natomiast wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie utrzymania budynku przy ul. [...] pozostawało nadal w toku. Pismem z dnia [...] września 2009 r. skarżący złożyli do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę na działanie WINB w przedmiotowej sprawie wskazując jako podstawę prawną art. 227 k.p.a. 2. Składając do tutejszego Sądu skargę na bezczynność WINB małżonkowie M. wskazali jako podstawy prawne art. 221 i art. 227 k.p.a. Z uwagi na wątpliwosci co do intencji skargi zostali zobowiązani do jej sprecyzowania i określenia jakiego aktu, czynności lub bezczynności skarga dotyczy. Wskutek powyższego skarżący w piśmie z dnia [...] lutego 2010 r. wskazali, iż skarga dotyczy bezczynności WINB, który w ich ocenie naruszył prawo w zakresie art. 37 § 1 i 2 i art. 104 k.p.a., a także art. 66, art. 81, art. 84 Prawa budowlanego, czym naruszył interes prawny skarżących. Skarżący podali, iż przede wszystkim zależy im na doprowadzeniu do uznania przedmiotowego budynku za zagrażający życiu ludzi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na to, że skarga dotyczy postępowania przeprowadzonego przez WINB w trybie postępowania skargowego uregulowanego przepisami działu VIII kpa oraz, że na pismo informujące o sposobie załatwienia skargi nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. 3. Jednocześnie skarżący pismem z dnia [...] stycznia 2010 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ poinformował, że postępowanie administracyjne prowadzone przez tenże organ w przedmiocie utrzymania budynku zostało umorzone decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. znak: [...]. Wyrokiem z dnia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SAB/Go 3/10 skarga małżonków M. na bezczynność PINB została oddalona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4. Skarga zakwalifikowana jako skarga na bezczynność organu –Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego podlegała odrzuceniu. Na wstępie należy podkreślić, iż po sprecyzowaniu treści skargi, Sąd przyjął, iż będąca przedmiotem skargi bezczynność dotyczy postępowania skargowego w rozumieniu przepisów działu VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; k.p.a.) prowadzonego przez organ w zakresie doprowadzenia do zgodności z prawem budowy ścianki działowej na klatce schodowej w budynku przy ul. [...] oraz w zakresie utrzymania tego obiektu w należytym stanie technicznym. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a art. 3 § 2 p.p.s.a. tj. decyzji administracyjnej, postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie a także postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty, jak również postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, aktów i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach. W myśl tego przepisu zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie w jakim dopuszczalne jest na mocy art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Należy zwrócić uwagę, iż w postępowaniu w sprawach skarg i wniosków uregulowanym w dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego (postępowanie skargowe przepisy art. 227 – 240 k.p.a.), nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, wobec czego nie kończy się ona wydaniem decyzji administracyjnej. Zgodnie z treścią art. 227 k.p.a. przedmiotem skargi może być zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. W sytuacji, gdy przepisy szczególne nie określają organów właściwych do rozpatrywania skarg, według art. 229 pkt 3 k.p.a. organem właściwym do rozpatrzenia skargi jest dotyczącej zadań lub działalności wójta (burmistrza, prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, jest rada gminy. W myśl art. 237 § 3 k.p.a. o sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego, przy czym elementy składowe tego zawiadomienia określa art. 238 § 1 k.p.a. Nie służy na nie skarga do sądu administracyjnego, nie jest ono bowiem innym niż decyzje i postanowienia aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan; Kodeks postępowania administracyjnego t. II, Kraków 2005, s. 544-545). Tego typu akty lub czynności muszą spełniać następujące przesłanki: nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, są podejmowane w sprawach indywidualnych, muszą mieć charakter publicznoprawny, dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ostatnia przesłanka oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem lub zaniechaniem określonego działania organu administracji, a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz Warszawa 2006, s. 29 - 30). Zawiadomienie z art. 238 § 1 k.p.a. nie posiada tej ostatniej cechy, co przesądza o niezaskarżalności tego typu czynności. W orzecznictwie sądowym panuje ugruntowany pogląd, że tryb ,,ogólnoskargowy" (art. 221-240 k.p.a.) jest samodzielnym, jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, które kończy się czynnością materialno-techniczną (zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi). Skarga z art. 227 k.p.a. jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, nie dającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego tj. postępowania odwoławczego lub postępowania sądowoadministracyjnego. Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych (wyrok NSA z dnia 1 grudnia 1998 r. II SA 1636/97, LEX nr 37138; postanowienie NSA z dnia 21 listopada 2000 r., III SAB 108/99, LEX nr 48017; postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 1999r r. III SAB 7/99, opubl. ONSA 2001, nr 1, poz. 27, LEX nr 40203). Zatem w świetle przytoczonych okoliczności na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. skarga podlega odrzuceniu. W tej sytuacji bez znaczenia dla sprawy jest czy skarżący dochowali wymogu określonego w treści art. 52 ust. 1 p.p.s.a., zgodnie z którym skargę można wnieść skutecznie dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, przy czym niewyczerpanie tego wymogu skutkuje odrzuceniem skargi. 5. Należy dodatkowo wskazać, mając na względzie niejednoznaczne sformułowanie przedmiotu rozpoznawanej skargi, iż rozstrzygnięcie na gruncie niniejszej sprawy nie uległoby także zmianie nawet jeżeliby przyjąć, iż skarżący wnieśli skargę na bezczynność WINB domagając się od organu wydania decyzji w trybie art. 66 Prawa budowlanego tj. wydania nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości samowoli budowlanej na ostatniej kondygnacji (o czym pisali w piśmie z [...] września 2009 r. kierowanym do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego). Zwrócić bowiem należy uwagę, iż zadania i kompetencje określone we wskazanym przepisie zgodnie z art. 83 Prawa budowlanego należą do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji, co oznacza, iż wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego nie ma kompetencji do rozpoznawania spraw w trybie art. 66 Prawa budowlanego, chyba że jedynie jako organ drugiej instancji. W tej sytuacji skarga na bezczynność, w której skarżący domaga się podjęcia przez skarżony organ czynności nie należących do jego właściwości także podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna, gdyż przedmiot skargi nie mieści się w katalogu spraw podlegających kontroli sądu administracyjnego (por. postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 27 listopada 2009 r., II SAB/Gl 66/99). Podobnie niniejsza skarga podlegałaby odrzuceniu przez Sąd jako niedopuszczalna w sytuacji przyjęcia, iż stanowi ona skargę na bezczynność WINB w zakresie braku podjęcia czynności zmierzających do rozpoznania zażalenia skarżących wniesionego na podstawie art. 37 kpa, a dotyczącego bezczynności organu I instancji – PINB w sprawie doprowadzenia do zgodności z prawem budowy ścianki działowej na klatce schodowej w budynku przy ul. [...] oraz w zakresie utrzymania tego obiektu w należytym stanie technicznym. Pomijając okoliczność, iż WINB na gruncie niniejszej sprawy wydał rozstrzygnięcie na zażalenie skarżących (pismo z dnia [...] sierpnia 2009 r.) należy zwrócić uwagę, iż wydane w wyniku złożonego zażalenia rozstrzygnięcie nie mieści się w określonym przez art. 3 § 2 p.p.s.a. katalogu aktów i czynności podlegających kontroli sądów administracyjnych, a jedynie samo złożenie zażalenia otwiera drogę do złożenia do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu (por. postanowienie NSA z dnia 17 tycznia 2006 r., I OSK 306/05 oraz wyrok WSA w Białymstoku z dnia 4 grudnia 2006 r., II SA/Bk 14/06).