II SAB/Go 4/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2016 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego do załatwienia wniosku Stowarzyszenia [...] z dnia [...] r. o udostępnienie informacji publicznej, II. stwierdza, że Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego dopuścił się bezczynności, III. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. oddala wniosek o wymierzenie organowi grzywny, V. zasądza Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Stowarzyszenia [...] kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Pismem z [...] grudnia 2015 r. Stowarzyszenie [...] (dalej również jako Stowarzyszenie), złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej również jako Prezes SKO lub organ) w sprawie z przesłanego mailem wniosku Stowarzyszenia z [...] listopada 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej. Powołując zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 10 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.), art. 1 ust. 2, art. 6 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 782; dalej u.d.i.p.) skarżące Stowarzyszenie wniosło o zobowiązanie Prezesa SKO do wykonania wniosku z [...] listopada 2015 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie wyjaśniło, że w dniu 13 listopada 2015r. w formie elektronicznej złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej, zawierający żądanie przesłania na wskazany adres e-mail wszystkich decyzji i postanowień wydanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako organ II instancji w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej w roku 2015 do dnia złożenia wniosku. Skarżący podniósł, że wobec braku odpowiedzi ze strony SKO, 15 grudnia 2015 r. ponownie przesłał wniosek informując organ, że minął już określony w ustawie o dostępie do informacji publicznej 14-dniowy termin jego rozpatrzenia wskazując, że jeśli informacja ta nie zostanie niezwłocznie udostępniona w ciągu 3 dni, złoży skargę na bezczynność. Pomimo tego organ nie udzielił odpowiedzi. Skarżący podkreślił, że prawo dostępu do informacji publicznej, które zostało określone w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, obejmuje m.in. dostęp do dokumentów. Podał, że na podstawie art. 6 ust. 1 pkt. 4 lit. a u.d.i.p. informacją publiczną, która podlega udostępnieniu. Żądana informacja stanowi informację publiczną, a Prezes SKO jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nadto, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., ustawowy termin na udostępnienie informacji wynosi 14 dni. 2. W odpowiedzi na skargę Prezes SKO wniósł o umorzenie postępowania w sprawie. Przyznając, na skutek awarii systemu teleinformatycznego w dniu 13 listopada 2015 r. nie odnotowano wniosku przesłanego przez Stowarzyszenie drogą elektroniczną. Po otrzymaniu skargi na bezczynność telefonicznie zwrócono się do Stowarzyszenia o przesłanie ponownie wniosku. Wniosek ten (przesłany elektronicznie) organ otrzymał w dniu 11 stycznia 2016 r. a w dniu 19 stycznia 2016 r. udzielił również tą samą drogą żądanej informacji. 3. W wykonaniu zobowiązania określonego zarządzeniem z dnia [...] marca 2016 r. (k.29) organ przedstawił kopie skanów dokumentów przesłanych Stowarzyszeniu w dniu 19 stycznia 2016 r. (k. 72-93). 4. W wykonaniu tego samego zobowiązania wraz z pismem z dnia [...] kwietnia 2016r. (data wpływu do sądu 5 kwietnia 2016r.) Stowarzyszenie przedstawiło wydruk wniosku z dnia [...] listopada 2015 r. zawierający informację o "wyświetleniu wiadomości (maila) na komputerze odbiorcy pod adresem [...] (k. 98-100) oraz wniosku z dnia [...] stycznia 2016 r. (k. 101-102). 5. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2016 r. wniesiono o umorzenie postępowania ze względu na wykonanie wniosku (udzielenie żądanej informacji). Powołując się na to, że udzielenie informacji nastąpiło po wniesieniu i na skutek skargi Stowarzyszenie wniosło o: - uznanie, że organ dopuścił się bezczynności w realizacji wniosku, - stwierdzenie, że bezczynność w tym zakresie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, - wymierzenie organowi grzywny, - zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu pisma skarżący wskazał, że poza sporem pozostaje fakt udzielenia w dniu 19 stycznia 2016 r. żądanej informacji. Wykazany fakt potwierdzenia otrzymania przez organ maila z dnia [...] listopada 2015 r. wskazuje, że w sprawie miała miejsce bezczynność, która – skoro wniosek został zrealizowany dopiero po wniesieniu skargi – ma charakter rażący. Podkreślając ustrojowe funkcje oraz kompetencje SKO - Stowarzyszenie wniosło o nałożenie na organ grzywny po to, by zapobiegać naruszeniu prawa w przyszłości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 6. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej p.p.s.a.), sprowadza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta ogranicza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Z treści przywołanego art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci: bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Skarżący w rozpoznawanej skardze zarzucił Prezesowi SKO wyłącznie jedną z tych postaci – bezczynność. W tej mierze, co ma wpływ na ocenę zachowania organu, należy wskazać, że doktryna i judykatura wiążą najczęściej pojęcie "bezczynności" z niezałatwieniem sprawy w terminie określonym przepisami prawa (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). W postępowaniu wywołanym skargą na bezczynność organu kognicja sądu administracyjnego ogranicza się do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności i czy dokonał tego w terminie – ustawowym, określonym zgodnie z art. 35 k.p.a., ewentualnie przedłużonym przez organ na zasadach określonych w art. 36 k.p.a. lub innym wynikającym z przepisów prawa materialnego terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również to, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Wskazać przy tym należy, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. 7. W sprawie nie było sporu o to, że żądane informacje są informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 oraz 6 ust. 1 u.d.i.p. Nie ulega bowiem wątpliwości, że żądane przez skarżące Stowarzyszenie informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu wskazanych przepisów i ich doktrynalnej charakterystyki. Również niesporne i niewątpliwe było to, że samorządowe kolegium odwoławcze jest organem objętym obowiązkami wynikającymi z ustawy o dostępie do informacji publicznej, a więc zobowiązanym do podejmowania na jej podstawie prawem określonych działań w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Przesądza o tym status i kompetencje Kolegium oraz jego organu określone ustawą z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 1659, ze zm.). Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 2 oraz 11 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych prezes samorządowego kolegium odwoławczego jest organem kolegium, który kieruje jego pracami i reprezentuje je na zewnątrz. 8. Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział natomiast w takich przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (zob. art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) – tj. gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p), bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (zob. art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Jak stanowi art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 2 oraz art. 15 ust. 2 u.d.i.p. (ten ostatni przepis dotyczy możliwości poboru opłaty na pokrycie kosztów udostępnienia żądanej informacji). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). 9. Zgodnie z art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r. i mającym zastosowanie w sprawie) sąd rozpatrując i skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy ma obowiązek stwierdzić czy organ dopuścił się bezczynności albo przewlekłego postępowania, a także stwierdzić, czy takie zachowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto Sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną (art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.). Skoro na skutek wniesienia skargi informacja została w całości udostępniona nie zachodziła podstawa do zobowiązania organ do dokonania czynności – załatwienia wniosku z dnia [...] listopada 2015 r. w myśl art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W tym też zakresie, zgodnie zresztą z wolą obu stron, zachodziła podstawa do umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt I wyroku). Ustalony stan faktyczny daje jednak pełną podstawę do stwierdzenia, że organ nie reagując na wniosek z dnia [...] listopada 2015 r. i udzielając żądanej informacji dopiero 19 stycznia 2016 r. uchybił terminowi określonemu w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., co oznacza, że dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku. Wobec braku dokumentacji w aktach sprawy uzupełniające postępowanie dowodowe, prowadzone przez Sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wykazało, że organ otrzymał przesłany drogą elektroniczną na oficjalny adres mailowy Kolegium wniosek z dnia [...] listopada 2015 r. Podniesiony w odpowiedzi na skargę argument dotyczący awarii systemu informatycznego nie został choćby uprawdopodobniony, nie mówiąc już o udowodnieniu. Dlatego zasadny jest zarzut skarżącego, że termin określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. upłynął przed dniem wniesienia skargi Prezes SKO nie podjął w terminie 14 dni od złożenia wniosku przez Skarżącego odpowiednich czynności, to jest nie udostępnił informacji w formie czynności materialno-technicznej, ani też nie wydał decyzji o odmowie jej udzielenia. Aby uznać, że nie zachodzi bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej, podmiot zobowiązany do jej udzielenia powinien wypowiedzieć się w tym przedmiocie we wskazanym terminie. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt lub czynność nie został podjęte, w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu. Powyższe kwestie mogą co najwyżej mieć znaczenie dla kwalifikacji bezczynności pod kątem przesłanek rażącego naruszenia prawa. Z tych względów na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 sąd stwierdził, że w sprawie miała miejsce bezczynność organu (pkt II wyroku). 10. Oceniając stan faktyczny sprawy w odniesieniu do przesłanek art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd uznał, że stwierdzona bezczynność nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa (pkt III wyroku). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1 a p.p.s.a., jest bowiem taki stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, CBOSA). Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. W sprawie brak jest tego typu przesłanek. Nieudostępnienie informacji publicznej nie miało bowiem cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych przez u.d.i.p., a przekroczenie stawowego terminu mogło wynikać z przyczyn technicznych lub organizacyjnych. Żądana informacja została w pełnym zakresie udzielona, a stan faktyczny sprawy nie wskazuje by opóźnienie miało jakieś negatywne konsekwencje dla wnioskującego. Z tych samych powodów Sąd nie znalazł podstaw do wymierzania organowi z urzędu grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt IV wyroku) uznając, że uchybienie jest pierwszym przypadkiem bezczynności organu i samo jej stwierdzenie oraz obciążenie organu kosztami postępowania będzie wystarczającą gwarancją realizacji prawa dostępu do informacji publicznej w przyszłości. Nie ma wiec potrzeby dodatkowego sankcjonowania. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 209 p.p.s.a. (pkt V wyroku).