II SAB/Go 43/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Jarosław Piątek (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi J.K. na bezczynność Kierownika Domu Dziennego Pobytu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Kierownika Domu Dziennego Pobytu do załatwienia wniosku skarżącego J.K. z dnia [...] r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, w zakresie objętych wnioskiem informacji dotyczących umowy o pracę M.K. ze wszystkimi załącznikami i aneksami oraz w zakresie dochodu z tytułu zawartej umowy o pracę i dodatków w podziale na miesiące od dnia zawarcia w/w umowy o pracę do dnia złożenia wniosku, II. stwierdza, że Kierownik Domu Dziennego Pobytu dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Kierownika Domu Dziennego Pobytu na rzecz skarżącego J.K. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] kwietnia 2024 r. J.K. wniósł o Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność Kierownika Domu Dziennego Pobytu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając organowi naruszenie: - art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji, - art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji na wniosek, - art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902, dalej: u.d.i.p.) w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieprawidłowym, gdyż tylko częściowym zrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o: - stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, - zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku, w zakresie nieudostępnionych informacji tj. umowę o pracę ze wszystkimi załącznikami, aneksami, dochód z tytułu zawartej umowy o pracę i dodatki w podziale na miesiące od dnia zawarcia w/w umowy o pracę do dnia złożenia wniosku, - zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając skargę skarżący wskazał, że w dniu 5 stycznia 2024 r. złożył do organu za pośrednictwem poczty elektronicznej wniosek o udostępnienie informacji o następującej treści: 1. Umowę o pracę ze wszystkimi załącznikami, aneksami i zakres obowiązków Pani M.K., 2. Dochód z tytułu zawartej umowy o pracę, dodatki i nagrody w podziale na miesiące od dnia zawarcia w/w umowy o pracę do dnia złożenia wniosku. Skarżący podał, iż informacja, o którą wystąpił dotyczy radnej powiatu, która zatrudniona została w jednostce organizacyjnej w/w powiatu. Skarżący wskazał też, że w dniu 22 stycznia 2024 r. został mu udostępniony zakres obowiąizków i odpowiedź, że w czasie trwania umowy nie pobierała żadnych nagród. W odniesieniu natomiast do pytań tj. umowę o pracę ze wszystkimi załącznikami, aneksami, dochói z tytułu zawartej umowy o pracę i dodatki w podziale na miesiące od dnia zawarcia w/w umowy o pracę do dnia złożenia wniosku, informacja nie została udostępniona. Doszło, więc tylko do częściowego udostępnienia informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek. Odpowiadając na skargę Kierownik Domu Dziennego Pobytu wniósł o jej oddalenie, wskazując, że udzielono skarżącemu obszernej informacji o zakresie obowiązków M.K. Natomiast nie podano skarżącemu konkretnych informacji o wynagrodzeniu z uwagi na naruszenie danych wrażliwych, a zatem ochronę danych osobowych, gdyż M.K. nie zajmowała stanowiska kierowniczego w DDP. Poinformowano również skarżącego, iż M.K. w okresie zatrudnienia nie otrzymała żadnej nagrody. Zdaniem DDP skarga J.K. jest niezasadna, gdyż nie miał podstaw do żądania ujawnienia zarobków M.K. jako informacji publicznej, gdyż wkraczałoby to w sferę informacji podlegających ochronie danych osobowych pracownika. Natomiast okoliczność, iż M.K. była radną Rady Powiatu jest tu o tyle bez znaczenia, że jej zatrudnienie w DDP nie pozostało w żadnym związku z mandatem radnego, a jej wynagrodzenie nie wynikało z wykonywania funkcji radnej powiatowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, iż skarga została rozpoznana przez tutejszy Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4a. Zgodnie art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekając, że organ dopuścił się bezczynności sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b tego przepisu stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie art. 149 § 2 sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przedmiot tak rozumianej kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawi stanowiła bezczynność, której zdaniem skarżącego dopuścił się Kierownik Domu Dziennego Pobytu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Na wstępie wyjaśnić należy, iż procedurę dostępu do informacji publicznej reguluje u.d.i.p., która określa prawo do informacji publicznej, a także zasady i tryb jej udostępniania. Katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej został określony w art. 4 u.d.i.p. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. do podmiotów takich zaliczone zostały też podmioty reprezentujące jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Jeśli chodzi o pojęcie informacji publicznej ma ono szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę u.d.i.p., a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Za informację publiczną uznaje się zatem każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Z dalszych przepisów u.d.i.p. wynika, że udostępnianie informacji publicznej odbywa się na wniosek i winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej ma miejsce zarówno wtedy, gdy w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku o udzielenie tej informacji podmiot taki: - nie udostępnia informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), albo - nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Ocena zasadności skargi sądowoadministracyjnej w sprawie dotyczącej bezczynności w udzieleniu informacji publicznej zależy od ustalenia, czy określony podmiot odpowiada cechom instytucji zobowiązanych mocą ustawy do ich udzielenia, a więc czy jest to jeden z podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p., oraz od tego czy informacja, której skarżący żądał, posiada walory informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 63). W rozpoznawanej sprawie nie budziło wątpliwości, iż Kierownik Domu Dziennego Pobytu, będący organem, do którego skarżący skierował wniosek o udostępnienie informacji publicznej, mieści się w katalogu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 w zw. z ust. 3 u.d.i.p. Zgodnie z § 2 uchwały nr XLI/242/22 Rady Powiatu z dnia 30 sierpnia 2022 r. w sprawie utworzenia jednostki organizacyjnej Powiatu oraz nadania jej statutu (Dz. Urz. Woj. z dnia 2 września 2022 r., poz. 1684) Dom Dziennego Pobytu jest jednostką budżetową Powiatu. Nie ulega także wątpliwości, iż informacja o wydatkowaniu przez w/w podmiot środków publicznych, z których finansowane są m.in. wynagrodzenia i nagrody wypłacane pracownikom jednostki stanowi informację publiczną, o której mowa w art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 2, 3 i 5 u.d.i.p. W przedmiotowej sprawie skarżący wnioskiem z dnia [...] stycznia 2024 r. zwrócił się do organu o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej umowy o pracę ze wszystkimi załącznikami, aneksami i zakres obowiązków M.K. oraz dochodu z tytułu zawartej umowy o pracę, dodatki i nagrody w podziale na miesiące od dnia zawarcia w/w umowy o pracę do dnia złożenia wniosku. W odpowiedzi skarżący otrzymał zaś niepełną informację, gdyż organ podał jedynie informacje o zakresie obowiązków M.K. i braku otrzymania przez nią nagrody, nie odnosząc się w żaden sposób do pozostałych elementów wniosku. Zatem skarżący domaga się w przedmiotowej sprawie załatwienia przez organ całego złożonego przez niego wniosku z dnia [...] stycznia 2024r. tj. umowy o pracę ze wszystkimi załącznikami, aneksami oraz dochodu z tytułu zawartej umowy o pracę i dodatków w podziale na miesiące od dnia zawarcia z M.K. umowy o pracę do dnia złożenia wniosku. Ponieważ termin na udostępnienie informacji określony w u.d.i.p. upłynął, skarżący wystąpił z przedmiotową skargą na bezczynność. Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, iż żądane przez skarżącego w w/w zakresie nieudostępnionym przez podmiot zobowiązany informacje - dotyczące umowy o pracę ze wszystkimi załącznikami, aneksami oraz dochodu z tytułu zawartej umowy o pracę i dodatków w podziale na miesiące - stanowią informację publiczną. Należy wyjaśnić, iż pojęcia sprawy publicznej nie można wykładać słownikowo, jako sprawy "dotyczącej tylko ogółu", gdyż taki kierunek wykładni nadmiernie zawęża prawo dostępu do informacji publicznej, czemu przeciwstawia się dominująca część orzecznictwa i doktryna. Na akceptację nie zasługuje próba zdefiniowania "sprawy publicznej" jako przeciwieństwa sprawy prywatnej, ponieważ to ostatnie pojęcie, jest równie sporne jak pojęcie definiowane. Należy też zwrócić uwagę na odmienne założenie ustawodawcy, który zakresem informacji publicznej objął również informacje ze sfery prywatności. Wynika to wprost z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., w którym wskazano, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Zatem część informacji dotyczącej sfery prywatnej jest informacją publiczną, której udostępnianie podlega jednak ograniczeniu. Gdyby ustawodawca nie uznawał części informacji ze sfery prywatności za informację publiczną, stwierdziłby to wprost, że nie stanowią informacji publicznej informacje ze sfery prywatnej. Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Przy czym odmowa udostępnienia informacji publicznej, w sytuacji stwierdzenia przez podmiot zobowiązany, iż spełnione zostały przesłanki z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., winna nastąpić w takiej sytuacji w drodze decyzji administracyjnej, na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Wówczas w decyzji takiej organ powinien wyjaśnić zasadność przyjęcia w danym przypadku zaistnienia ograniczenia w udostępnieniu informacji publicznej. W/w ograniczenie zgodnie z art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p. nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzania i wykonywania funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Sąd zwraca uwagę, iż podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w świetle u.d.i.p., zwolniony jest z obowiązku udostępnienia informacji publicznej w formie i w sposób wskazany we wniosku jedynie wówczas, gdy znajduje się ona w BIP. W innym przypadku organ zobowiązany jest do udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem, poza wyjątkami przewidzianymi przez u.d.i.p. Przedstawienie informacji zupełnie innej niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też informacji wymijającej czy wręcz nieadekwatnej do treści wniosku, świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie, co niewątpliwie narusza regulację zawartą w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. (wyrok WSA w Bydgoszczy zdnia 29 maja 2013 r., II SA/Bd 15/13, CBOSA). Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie załatwił, do dnia orzekania przez Sąd, wniosku skarżącego w całości, tj. odnośnie umowy o pracę ze wszystkimi załącznikami, aneksami oraz dochodu z tytułu zawartej umowy o pracę i dodatków w podziale na miesiące od dnia zawarcia z M.K. umowy o pracę do dnia złożenia wniosku, nie udostępniając informacji w tym zakresie, ani też nie wydając co do nich decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, Sąd uznał skargę za uzasadnioną. W tym zakresie przedstawienie przez organ jedynie wyjaśnień w odpowiedzi na skargę, wskazujących na konieczność ochrony danych osobowych, uznać należało za niewystarczające. Sąd podkreśla, iż zarówno udzielenie informacji niepełnej, jak i niezgodnej z treścią żądania, należy oceniać jako bezczynność adresata wniosku o udostępnienie informacji publicznej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2022 r., III OSK 4455/21, NSA z 2 czerwca 2015 r., I OSK 1513/14, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 25 marca 2021 r., II SA/Bk 18/21, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 29 maja 2013 r., II SA/BD 15/13, CBOSA). Z powyższych względów w punkcie I sentencji wyroku Sąd na podstawie art 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Kierownika Domu Dziennego Pobytu do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, w zakresie objętych wnioskiem informacji dotyczących umowy o pracę M.K. ze wszystkimi załącznikami i aneksami oraz w zakresie dochodu z tytułu zawartej umowy o pracę i dodatków w podziale na miesiące od dnia zawarcia w/w umowy o pracę do dnia złożenia wniosku. Zdaniem Sądu stwierdzona bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, o czym Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. Dla uznania, że w sprawie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa musi być ono znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie, czy nie udzielenie odpowiedzi musi być pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., OSK 468/13, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., IV SAB/Po 19/15). Zdaniem Sądu bezczynność organu nie nosiła tych cech. Brak prawidłowej realizacji wniosku nie wynikał z lekceważenia obowiązków informacyjnych przez organ, lecz stanowił skutek błędnej interpretacji przepisów u.d.i.p. O kosztach, na które składał się wyłącznie wpis sądowy od skargi w kwocie 100 zł Sąd orzekł na podstawie art 200 i 205 § 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku).