III OSK 4455/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 września 2020 r. sygn. akt III SAB/Gl 129/20 w sprawie ze skargi A. C. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, 2. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz A. C. 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 9 września 2020 r. sygn. akt III SAB/Gl 129/20 oddalił skargę A. C. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. A. C. (strona, skarżąca) za pośrednictwem poczty elektronicznej [...] maja 2020 r. złożyła do organu wniosek o udostępnienie informacji publicznej poprzez doręczenie jej kopii umowy, o której mowa w art. 15 ust. 5 ustawy z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. t.j. z 2020, poz. 194, dalej: u.o.p.d.k.), kopie wszystkich koncepcji, o których mowa w ogłoszeniu o konkursie, pisemnego opracowania koncepcji funkcjonowania Gminnego Domu Kultury w [...] na 7 lat zawierającej propozycje rozwoju nowych oraz istniejących form kultury na terenie gminy, zakres współpracy z organami i jednostkami organizacyjnymi gminy, artystami, twórcami, stowarzyszeniami, grupami nieformalnymi oraz innymi podmiotami działającymi na terenie gminy - opis planowanych działań remontowych i inwestycyjnych - określenie zasad polityki zatrudnienia, źródła finansowania działalności Domu Kultury. A. C. skargą z [...] maja 2020 r. wniosła o stwierdzenie bezczynności Wójta Gminy [...] w związku z jej wnioskiem z [...] maja 2020 r. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie prawa materialnego, a to art. 1 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.2019.1429 t.j., dalej: u.d.i.p.) w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g tej ustawy poprzez błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że dokumenty złożone przez kandydatów w konkursie na dyrektora samorządowej instytucji kultury nie stanowią informacji publicznej oraz naruszenie przepisów postepowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a to art. 13 ust. 1 u.d.i.p. przez nieudostępnienie wnioskowanej informacji publicznej w ustawowym terminie. Pismem z [...] czerwca 2020 r. organ przesłał skan umowy oraz skan koncepcji funkcjonowania Domu Kultury na lata 2020-2026 opracowaną przez osobę, która została wybrana na stanowisko Dyrektora Domu Kultury informując, że koncepcja objęta jest prawem autorskim i bez zgody autora nie może być rozpowszechniana i udostępniana publicznie. Nie udostępniono wnioskodawczyni koncepcji funkcjonowania Gminnego Domu Kultury przedstawionych przez pozostałych kandydatów, gdyż nie stanowią one, zdaniem organu, informacji publicznej. Skarżąca nie zgodziła się z tym stanowiskiem stwierdzając, że jest ono niezasadne. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w powołanym wyżej wyroku oddalił skargę A. C. uznając, że żądana przez nią informacja nie stanowi informacji publicznej. Jak stwierdził WSA w Gliwicach konkurs na stanowisko Dyrektora Gminnego Domu Kultury odbył się w trybie art. 16 u.o.d.k. Wobec powyższego w ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym (wyrok z 28.01.2020r. sygn. akt I OSK 2433/18) należało stwierdzić, że sprawa o dostęp do informacji publicznej nie jest natomiast sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Tryb udostępniania informacji w całości reguluje ustawa o dostępie do informacji publicznej. Zawarte w niej odesłanie do przepisów kodeksu jest bardzo wąskie i dotyczy wyłącznie wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji i decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 2 u.d.i.p.). Stąd w sprawach z zakresu informacji publicznych nie może mieć zastosowania ta część art. 53 § 2b p.p.s.a. w której mowa, że skarga na bezczynność lub przewlekłość "może być wniesiona (...) po wniesieniu ponaglenia". Przepis ten należy interpretować tak, że ponaglenie jest wymagane wtedy, gdy sprawa, której dotyczy skarga na bezczynność lub przewlekłość, prowadzona jest w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego lub przy ich zastosowaniu. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła A. C., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie: a) prawa materialnego, a to art. 1 ust. 1 u.d.i.p, w związku z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g) u.d.i.p - przez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż dokumenty złożone przez kandydatów w konkursie na dyrektora samorządowej instytucji kultury nie stanowią informacji publicznej; b) przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a to: art. 141 § 4 p.p.s.a. - przez sformułowanie uzasadnienia w sposób, który nie wyjaśnia dostatecznie motywów rozstrzygnięcia podjętego przez WSA w Gliwicach; c) przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a to: art. 134 § 1 p.p.s.a.- przez ograniczenie się przez WSA w Gliwicach do badania sprawy w granicach zarzutów skargi; d) przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a to: 151 p.p.s.a. w związku z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - przez oddalenie skargi pomimo nieudostępnienia przez organ wnioskowanej informacji publicznej w ustawowym terminie. Mając powyższe na uwadze skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i stwierdzenie, iż organ dopuścił się bezczynności, orzeczenie o jej charakterze, nakazanie organowi rozpoznania wniosku oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zrzekła się przeprowadzenia rozprawy. Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wójt Gminy [...] wniósł o jej oddalenie, a także o rozpoznanie sprawy bez wyznaczenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skoro w niniejszej sprawie zarówno strona kasacyjna – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – jak i strona przeciwna zrzekły się rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, gdyż zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawowym dla oceny wniesionej skargi jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., który należy w całości podzielić. Naruszenia tego przepisu strona skarżąca kasacyjnie upatruje w braku przedstawienia przez Sąd I instancji motywów podjętego rozstrzygnięcia w zakresie stanowiska Wójta Gminy [...] zgodnie, z którym koncepcje funkcjonowania Gminnego Domu Kultury, przedstawione przez kandydatów w toku procedury konkursowej, nie stanowią informacji publicznej, lecz mają charakter dokumentów prywatnych. Artykuł 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku i ma charakter formalny. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Należy zatem przypomnieć, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Zarzut powyższy okazał się jednak skuteczny w części, w której skarżąca kasacyjnie akcentuje sposób przedstawienia przez Sąd I instancji stanu sprawy bez dokonania pełnej oceny charakteru żądanej informacji. Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem judykatury podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez Sąd I instancji może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (por. wyroki NSA z dnia 13 stycznia 2012 r., I FSK 1696/11; z dnia 16 sierpnia 2012 r., II GSK 285/12; z dnia 19 grudnia 2013 r., II GSK 2321/13). Funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Przypomnieć należy, że pozytywne załatwienie wniosku, tj. udostępnienie żądanej informacji nie wymaga formy decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) i uwalnia organ od ewentualnego zarzutu bezczynności. Konstatacja taka dotyczy jednak tylko sytuacji kiedy odpowiedź jest pełna. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie nie jest kwestionowane to, że udzielenie informacji niepełnej lub wymijającej nie uwalnia od zarzutu bezczynności w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Przekładając to na grunt spraw ze skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, sąd w pierwszej kolejności ocenia czy określony podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej i czy żądana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z bezczynnością w takiej sprawie będziemy więc mieli do czynienia wówczas, gdy żądaniem wniosku jest objęta informacja mająca walor informacji publicznej, a podmiot zobowiązany nie podejmuje w ustawowym 14. dniowym terminie stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udostępnienia informacji publicznej będącej w jej posiadaniu (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wyda decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), nie powiadomi wnioskodawcy o niemożności udzielenia informacji publicznej w wyznaczonym terminie i o przyczynach opóźnienia i nowym terminie wydania informacji, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku w tej sprawie (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.), nie poinformuje o przeszkodach technicznych w udzieleniu informacji w żądanej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że danej informacji nie posiada, bądź że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). Istota merytorycznego uzasadnienia zaskarżonego wyroku ogranicza się do dwóch akapitów na stronie 4 uzasadnienia. W pierwszym Sąd stwierdził, że skoro organ udzielił informacji publicznej w dniu [...] czerwca 2020 r., w ustawowo określonym terminie, to nie pozostawał w bezczynności w tym zakresie. W drugim akapicie Sąd I instancji stwierdził, iż skarżąca wskazała na naruszenie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g tej ustawy oraz art. 13 ust. 1 u.d.i.p. zarzucając błędną wykładnię tych przepisów skutkującą uznaniem, że złożone przez kandydatów w konkursie na dyrektora samorządowej instytucji kultury dokumenty nie stanowią informacji publicznej, a ich niedoręczenie narusza wskazane przepisy prawa. Następnie Sąd ograniczył się do konstatacji, że "w petitum skargi skarżąca nie precyzuje na czym w jej ocenie polega w sprawie bezczynność, a kwestie te również nie są przedmiotem wywodu w uzasadnieniu skargi. Argumentacja podnoszona przez stronę w kwestii oceny zakresu informacji objętych obowiązkiem ich ujawnienia w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej niewątpliwie nie może stanowić przedmiotu postępowania w niniejszej sprawie, której zakres określiła sama strona w skardze jako bezczynność." Otóż sam Sąd I instancji, zarówno w przytoczonym fragmencie, jak i w części faktograficznej swojego uzasadnienia wskazał na istotę wniesionej skargi - błędną wykładnię przez organ wskazanych przepisów skutkującą uznaniem, że złożone przez kandydatów w konkursie na dyrektora samorządowej instytucji kultury dokumenty nie stanowią informacji publicznej, a ich niedoręczenie narusza te przepisy prawa. Wbrew ocenie Sądu I instancji zostało to jasno wyartykułowane zarówno w petitum skargi, jak i w jej uzasadnieniu. W konsekwencji Sąd I instancji w ogóle nie ustosunkował się do podstawowego zarzutu skargi tj. czy żądane przez skarżącą koncepcje funkcjonowania Gminnego Domu Kultury, przedstawione przez kandydatów w toku procedury konkursowej, nie stanowią informacji publicznej, lecz mają charakter dokumentów prywatnych, jak twierdzi Wójt Gminy [...], a więc nie musiał ich udostępniać. Tymczasem Sąd I instancji zobowiązany był do weryfikacji tego twierdzenia organu w kontekście podniesionych zarzutów naruszenia wskazanych przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zwłaszcza kwalifikacji żądanej przez skarżącą informacji, jako nie mającej charakteru informacji publicznej. Stosownie do treści art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd powinien przedstawić argumentację na poparcie swojego stanowiska (uznającego albo nieuznającego złożone przez kandydatów w toku postępowania konkursowego dokumenty za informację publiczną), co w konsekwencji będzie miało bezpośredni wpływ na ocenę, czy organ pozostawał w bezczynności w udzieleniu informacji publicznej, czy też nie. Lakonicznej argumentacji Sądu I instancji w poruszanej wyżej kwestii, a w zasadzie jej braku, nie można uznać za wystarczającą do poznania motywów i oceny stanowiska Sądu. Tym samym zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z powyższego obowiązku Sąd I instancji nie wywiązał się w sposób pozwalający na dokonanie oceny prawidłowości zaskarżonego wyroku. W konsekwencji analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie pozwala na prześledzenie toku rozumowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach i poznanie motywów, jakimi kierował się podejmując rozstrzygnięcie w sprawie. Tym samym doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, na jakiej podstawie Sąd I instancji uznał, że część żądanej przez skarżącą kasacyjnie informacji (dotyczącej koncepcji funkcjonowania Gminnego Domu Kultury, przedstawionych przez kandydatów w toku procedury konkursowej) nie stanowi we wnioskowanym zakresie informacji publicznej, co uniemożliwia ocenę prawidłowości podjętego przez ten Sąd rozstrzygnięcia. Wskazane wyżej okoliczności wskazują na naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji, stosownie do treści art. 190 p.p.s.a., mając na względzie przedstawione wyżej stanowisko Sądu kasacyjnego, dokona kwalifikacji żądanych dokumentów, biorąc w szczególności pod rozwagę przepisy art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g u.d.i.p., odniesie się do argumentacji skarżącej oraz w zależności od zajętego w tym zakresie stanowiska, orzeknie o żądaniach zawartych w skardze. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.