II SAB/Go 47/12

Dnia 15 listopada 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2012 r. sprawy ze skargi B.K. na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie wznowienia postępowania I. zobowiązuje Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do rozpatrzenia wniosku B.K. z dnia [...] października 2011r., w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania administracyjnego, II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. odstępuje od wymierzenia Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego grzywny, IV. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej B.K. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępiania. Decyzją z [...] lutego 2011r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasto (dalej w skrócie: PINB), na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243 poz. 1623 ze zm., dalej w skrócie: Pr. bud.), nakazał A.S. i P.S. sporządzenie i przedstawienie czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych związanych z realizacją budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, położonego na działce nr [...], opracowanego zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu formy projektu budowlanego, sporządzonego przez osobę z odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi. Następnie decyzją z [...] czerwca 2011 r. nr [...] PINB, powołując się na dyspozycje art. 51 ust. 4 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud., zatwierdził przedłożony przez A.S. i P.S. projekt budowlany zamienny dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej położonego na działce nr [...] i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych a także nałożył na inwestorów obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej w skrócie: WINB), decyzją z [...] lipca 2011 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję PINB z [...] czerwca 2011 r. nr [...]. Decyzją z [...] września 2011 r. nr [...], PINB, na wniosek A.S. i P.S., udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...]. Od decyzji PINB z [...] września 2011r. w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie, B.K. i R.C. wnieśli 29 września 2011r. odwołanie do WINB, który decyzją z [...] grudnia 2011r. nr [...], umorzył postępowanie odwoławcze, odmawiając odwołującym się przymiotu strony w tym postępowaniu. Organ wydał tę decyzję, mimo że przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gorzowie Wlkp., zawisła sprawa ze skargi B.K. na decyzję WINB z [...] lipca 2011 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję PINB z [...] czerwca 2011 r. nr [...]. W wyniku tej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z 28 września 2011 r., sygn. akt II SA/Go 583/11, uchylił decyzje obu organów. [...] października 2011r., a więc miesiąc od wydania pozwolenia na użytkowanie B.K. złożyła wniosek do PINB o wznowienie postępowania w sprawie udzielonego pozwolenia na użytkowanie i jako podstawę wznowienia powołała art. 145 § 1 pkt 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej w skrócie K.p.a), bowiem decyzje organów pierwszej i drugiej instancji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych zostały przez sąd administracyjny uchylone. Wobec nie rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania (w terminie określonym w K.p.a), B.K., złożyła zażalenie do WINB, wnosząc o wyznaczenie PINB dodatkowego terminu na załatwienie sprawy. WINB postanowieniem z [...] marca 2012 r. nr [...], uznał złożone zażalenie za nieuzasadnione i odmówił wyznaczenie dodatkowego terminu do załatwienia sprawy. B.K. złożyła skargę na bezczynność PINB w zakresie rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z 2 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Go 29/12 oddalił skargę B.K.. Uzasadniając wyrok Sąd wskazał, iż bezczynności nie można przypisać PINB, bowiem w ostatniej instancji decyzję wydał WINB, który uznając zażalenie za nieuzasadnione powinien wydać postanowienie o wznowieniu postępowania wznowieniowego bądź decyzję o odmowie wszczęcia postępowania. Uznając, że organem właściwym do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania jest WINB, B.K. złożyła zażalenie nie niezałatwienie sprawy w terminie przez ten organ, do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej w skrócie: GINB). GINB postanowieniem z [...] sierpnia 2012 r. nr [...], odmówił wyznaczenia WINB dodatkowego terminu do załatwienia sprawy. W uzasadnieniu GINB wskazał, że zgodnie z art. 150 § 1 K.p.a, organem administracji publicznej właściwym do wznowienia postępowania jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Organ zwrócił uwagę, że decyzja WINB z [...] grudnia 2011 r. nr [...], nie jest decyzją merytoryczną, nie rozstrzyga ona o istocie sprawy, lecz dotyczy umorzenia postępowania z przyczyn podmiotowych. Decyzja rozstrzyga tylko co do legitymacji wnoszącego odwołanie. Skutkiem zaś umorzenia postępowania odwoławczego jest wiążąca moc decyzji organu pierwszej instancji. Tym samym w ocenie GINB wznowienie postępowania powinno dotyczyć decyzji PINB [...] września 2011 r. nr [...], którą udzielono pozwolenia na użytkowanie i organ ten jest właściwy do rozpatrzenia wniosku B.K. o wznowienie postępowania. B.K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na bezczynność WINB w przedmiocie wniosku z [...] października 2011 r., wnosząc o : 1. nakazanie WINB, na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 , dalej w skrócie: P.p.s.a), rozpatrzenie i wydanie, w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku, postanowienia dotyczącego wniosku z [...] października 2011 r. o wznowienie postępowania, 2. orzeczenie, iż bezczynność organu miała miejsce w rażącym naruszeniem prawa, w szczególności art. 149 K.p.a, 3. wymierzenie organowi grzywny w wysokości 15.000 zł, 4. zasądzenie od WINB zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych oraz 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Bezczynności i stanowisku organu skarżąca zarzuciła: 1. naruszenie art. 59 ust. 7 i art. 28 ust. 2 Pr. bud. przez błędne przyjęcie, iż stroną decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z [...] września 2011 r. jest jedynie inwestor, podczas gdy takie ograniczenie zakresu stron dotyczy wyłącznie sytuacji standardowego, prawidłowego przebiegu procesu budowlanego w pełni zgodnego z pozwoleniem na budowę, a nie sytuacji, gdy obiekt powstał na skutek samowoli budowlanej lub w sposób istotnie odbiegający od treści pozwolenia na budowę i projektu budowlanego, kiedy to stronami są także podmioty mające status strony w sprawie pozwolenia na budowę, czy decyzji zatwierdzającej zamienny projekt budowlany, 2. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 149 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a, poprzez bezzasadne zaniechanie wydania postanowienia o wznowieniu postępowania w sprawie wskazanej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, w sytuacji gdy decyzja ta została wydana w oparciu o decyzję PINB z [...] czerwca 2011 r. znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót, która została prawomocnie uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z 28 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Go 583/11, 3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 150 § 1 K.p.a, przez błędne przyjęcie, iż organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania jest PINB, podczas, gdy decyzją wydaną w ostatniej instancji jest decyzja WINB z [...] grudnia 2011 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Odpowiadając na skargę WINB wniósł o jej oddalenie. Organ uznając, iż nie jest właściwy do rozpoznania wniosku skarżącej z [...] października 2011 r., powołał się na argumentację przedstawioną przez GINB w postanowieniu z [...] sierpnia 2012 r. nr [...]. Organ zaznaczył także, że nie jest związany oceną wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w wyroku z 2 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Go 29/12, albowiem wyrok ten rozstrzyga w przedmiocie bezczynności PINB. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Spór w sprawie dotyczy tego, czy WINB jest organem właściwym do rozpoznania wniosku skarżącej z 14 października 2011 r., w przedmiocie wznowienia postępowania i czy w związku z nie rozpoznaniem tego wniosku przez ten organ, można uznać, że popadł on w bezczynność, czy też zarzutu bezczynności nie można mu przypisać. Z bezczynnością mamy bowiem do czynienia, gdy organ zobowiązany do wydania decyzji lub aktu, w ustawowym terminie tego nie czyni. Rozstrzygając ten spór należy odwołać się do treści art. 150 § 1 K.p.a. Zgodnie z jego treścią, organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 (wznowienia postępowania) jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Przepis ten mówi zatem o wydaniu decyzji (nie innego rozstrzygnięcia) w ostatniej instancji. Nie ulega zatem wątpliwości, iż w sytuacji, gdy od decyzji pierwszej instancji zostało wniesione odwołanie, a organ odwoławczy np. w trybie art. 134 K.p.a (wydając w tym zakresie postanowienie), stwierdził jego niedopuszczalność, wówczas właściwy w sprawie wznowienia jest organ pierwszej instancji, który wydał decyzję, a więc rozpoznał sprawę merytorycznie. W rozpoznawanej sprawie WINB rozpoznając odwołanie skarżącej oraz R.C. od decyzji PINB z [...] września 2011 r., znak: [...], udzielającej pozwolenia na użytkowanie spornego obiektu budowlanego, decyzją z [...] grudnia 2011 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a, umorzył postępowanie odwoławcze, stwierdzając, iż wnoszący odwołanie nie są stronami w rozumieniu art. 28 K.p.a. Decyzja ta, jak słusznie zauważył WINB - w ślad za GINB, nie rozstrzyga co do istoty sprawy. Należy jednak wskazać, że powołany przepis art. 150 § 1 K.p.a, nie wprowadza warunku, by decyzja organu orzekającego w ostatniej instancji była decyzją co do istoty sprawy. W każdym zatem wypadku, gdy w sprawie orzekał organ wyższego stopnia jako organ drugiej instancji, niezależnie od rodzaju tego orzeczenia, to do niego należy rozstrzygnięcie w pierwszej instancji, wniosku o wznowienie postępowania. Dotyczy to również sytuacji wydania decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze, wobec stwierdzenia, że wnoszący odwołanie nie jest stroną. Wydając bowiem taką decyzję organ odwoławczy, ustalając czy odwołujący jest stroną postępowania, czyli oceniając zasadność twierdzeń odwołującego się, czy wydana decyzja narusza jego interes prawny lub obowiązek, lub też żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, musi przeprowadzić stosowne postępowanie i w sytuacji uznania bezzasadności żądania twierdzeń odwołującego - umarza postępowania odwoławcze. Zatem taka decyzja organu odwoławczego zawiera elementy merytorycznej oceny orzeczenia organu pierwszej instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z 4 czerwca 2002 r., sygn. akt SA/Lu 384/01, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2007 r., sygn. akt I FSK 509/06, wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uwzględniając wszystkie te aspekty Sąd uznał, że organem właściwym do rozpoznania wniosku skarżącej z [...] października 2011 r. jest WINB, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Skoro więc organ ten nie rozpoznał powyższego wniosku, uznać należało, że pozostaje on w bezczynności. Oceniając przedmiotową bezczynność przez pryzmat normy art. 149 § 1 P.p.s.a, Sąd nie znalazł podstaw do przypisania WINB rażącej bezczynności. Wskazać bowiem należy, że bezczynność organu była wynikiem błędnej interpretacji prawa, a nie opieszałości czy złej woli organu. Z tych też przyczyn orzeczono, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. W konsekwencji bezczynność organu nie stanowi również podstawy do nałożenia na organ grzywny. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w oparciu o art. 149 § 1 P.p.s.a orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 P.p.s.a oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2003 r., nr 163, poz. 1348 ze zm.). Na koszty te składa się wpis od skargi w kwocie 100 zł, koszty zastępstwa prawnego w kwocie 240 zł, oraz koszty opłaty skarbowej od dokumentu pełnomocnictwa w postępowaniu sądowoadministracyjnym w kwocie 17 zł.