II SAB/Go 47/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz (spr.) Sędzia WSA Sławomir Pauter Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2013 r. sprawy ze skargi G.M. na bezczynność Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej do załatwienia w terminie 14 dni – od dnia zwrotu akt sprawy wraz z odpisem wyroku ze stwierdzeniem jego prawomocności – wniosku skarżącego G.M. o udzielenie informacji publicznej, określonej w pkt 1, 2 i 3, dotyczącej wykształcenia, stażu pracy i dodatkowych kwalifikacji kandydatów, a nadto uszeregowania kandydatów według poziomu spełniania przez nich wymagań określonych w decyzjach Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej nr [...] z dnia [...] r. i nr [...] z dnia [...] r. oraz szczegółowych ocen poszczególnych kandydatów albo wydania decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej; II. stwierdza, że bezczynność organu nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej na rzecz skarżącego G.M. kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów sądowych. G.M. wystąpił w dniu 16 maja 2013 r. do Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 r. (Dz. U. Nr 1123 poz. 1198) z wnioskiem o udostępnienie informacji w zakresie: 1. potwierdzenia wykształcenia, stażu pracy i dodatkowych kwalifikacji kandydatów do służby przygotowawczej w Komendzie Powiatowej PSP – K.B., K.G., T.H., P.L., M.N., P.P., M.S. uczestniczących w naborze prowadzonym na podstawie decyzji nr [...] Komendanta Powiatowego PSP z dnia [...] kwietnia 2013 r., 2. protokołów, a w przypadku ich braku innych dokumentów, na podstawie których dokonywano kwalifikacji uczestników do kolejnych etapów postepowania oraz szczegółowych wyników z testów sprawności fizycznej wszystkich kandydatów i testów wiedzy, 3. postępowania kwalifikacyjnego do służby przygotowawczej w Komendzie Powiatowej PSP w roku 2012, w szczególności: decyzję o powołaniu komisji kwalifikacyjnej, treści ogłoszeń o naborze i wynikach poszczególnych etapów, potwierdzenia wykształcenia, stażu pracy i dodatkowych kwalifikacji osób skierowanych do badań psychologicznych i komisyjnych, wyników testów sprawności fizycznej osób biorących udział w tym teście, ostatecznego wyniku przeprowadzonych kwalifikacji, 4. postępowania kwalifikacyjnego do sekcji organizacyjno-kadrowej w Komendzie Powiatowej PSP w roku 2011, w szczególności: decyzję o powołaniu komisji kwalifikacyjnej, treści ogłoszeń o naborze i wynikach poszczególnych etapów, potwierdzenia wykształcenia, stażu pracy i dodatkowych kwalifikacji kandydatów, ostatecznego wyniku przeprowadzonych kwalifikacji. Pismem z dnia [...] maja 2013 r. znak: [...] Komendant Powiatowy poinformował skarżącego, że informacje wskazane w pkt 1 wniosku nie mogą być udostępnione, bowiem nie są dokumentami urzędowymi lecz dokumentami prywatnymi. Dokumenty wymienione w pkt 2 i 3 wniosku zostaną udostępnione z zachowaniem zasad wynikających z ustawy o ochronie danych osobowych, natomiast w 2011 r. nie prowadzono naboru do sekcji organizacyjno- kadrowej, o której mowa w pkt 4 wniosku. W dniu 7 czerwca 2013 r. udostępniono wnioskodawcy kserokopie dokumentów, o których mowa w pkt 2 i 3 wniosku, przy czym usunięto dane dotyczące wyników z testów sprawności fizycznej i testów wiedzy, a w innych miejscach nazwiska kandydatów do służby tak, że z treści uzyskanych informacji nie można wywnioskować o wynikach postępowania rekrutacyjnego. Skarżącemu w dniu 14 czerwca 2013 r. przekazano kserokopie następujących dokumentów: - decyzję nr [...] Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] czerwca 2012 r. w sprawie powołania komisji do przeprowadzenia procedury naboru kandydatów do służby w JRG (3 karty) - karta 13 akt sądowych, - Protokół nr [...] z I etapu postępowania kwalifikacyjnego z dnia [...] lipca 2012 r . (2 karty, na które składa się protokół i załącznik nr 1 zawierający listę kandydatów do służby zakwalifikowanych do II etapu naboru). Natomiast nie udostępniono załącznika nr 2, który zawierał określenie osób wraz z gratyfikacją punktową za posiadane przez kandydatów uprawnienia, wykształcenie i preferencje (karty 16 i 17 akt sądowych), - Protokół nr [...] z próby wydolnościowej metodą "Harvard Step-Up" z dnia [...] lipca 2012 r. – 2 karty stanowiące protokół, z którego nie wynika, które osoby otrzymały ocenę niedostateczną oraz które nie stawiły się na ten etap postepowania kwalifikacyjnego. Nie udostępniono skarżącemu załącznika Nr 1 który zawierał wyniki próby wydolnościowej. Natomiast udostępniono załącznik nr 2 zawierający listę kandydatów do służby dopuszczonych do testu sprawności fizycznej (karty 18 i 19 akt sądowych), - Protokół nr [...] z testu sprawności fizycznej z dnia [...] lipca 2012 r. - 2 karty, na które składa się protokół i załącznik Nr 2 z listą kandydatów do służby zakwalifikowanych do III etapu naboru. Nie udostępniono natomiast załącznika nr 1 zawierającego zbiorcze zestawienie wyników z testu sprawności fizycznej (karty 7, 20 i 21 akt sądowych), - Protokół nr [...] z III etapu naboru z dnia [...] lipca 2012 r. (2 karty, na które składa się protokół i załącznik nr 3 zawierający listę kandydatów do służby zakwalifikowanych do IV etapu). Nie udostępniono skarżącemu załączników nr 1 z notatką służbową sporządzoną przez Ośrodek Szkolenia i załącznika nr 2 zawierającego zbiorcze zestawienie wyników testu sprawności fizycznej (karty 22 i 23 akt sądowych), - Protokół nr [...] z postępowania kwalifikacyjnego w sprawie naboru na stanowisko stażysty/ratownika JRG w KP PSP z dnia [...] lipca 2012 r. - 1 karta zawierająca protokół bez załączników od 1 do 6, które zawierały szczegółowe wykazy przyznanych przez poszczególnych członków komisji punktów, na podstawie których wyliczono średnią sumę punktów dla poszczególnych kandydatów (karta 24 akt sądowych), - decyzję nr [...] Komendanta Powiatowego PSP z dnia [...] kwietnia 2013 r. w sprawie powołania komisji do przeprowadzenia procedury naboru kandydatów do służby przygotowawczej – 5 kart wraz z załącznikiem nr 1 o ogłoszeniu naboru do służby przygotowawczej w PSP na stanowisko stażysty (stanowisko etatowe) starszy ratownik, starszy ratownik - kierowca w zmianowym rozkładzie czasu służby (karty od 25 do 29 akt sądowych), - Protokół nr [...] z I etapu postępowania kwalifikacyjnego z dnia [...] kwietnia 2013r. – 2 karty, które zawierają protokół i załącznik nr 1 z listą kandydatów do służby w KP PSP zakwalifikowanych do II etapu naboru. Nie udostępniono skarżącemu załącznika Nr 2 z określeniem gratyfikacji punktowej za posiadane przez kandydatów uprawnienia i wykształcenie (karty 30 i 31 akt sądowych), - Protokół nr [...] z II etapu postepowania kwalifikacyjnego z dnia [...] kwietnia 2013 r. – 1 karta zawierająca protokół. Nie udostępniono skarżącemu załączników 1-3 zawierających wyniki próby wydolnościowej, wyniki z testu sprawności fizycznej oraz testów z pływania i próby wysokościowej (karta 32 akt sądowych), - Protokół nr [...] z III etapu postepowania kwalifikacyjnego z dnia [...] kwietnia 2013 r. – 2 karty zawierający protokół wraz z załącznikiem nr 1 z dokonaną korektą treści w zakresie liczby zdobytych punktów przez kandydatów z testu z wiedzy (karty 33 i 34 akt sądowych), - Protokół nr [...] z postępowania kwalifikacyjnego w sprawie naboru do służby przygotowawczej w PSP na stanowisko stażysty (stanowisko etatowe), starszy ratownik, starszy ratownik-kierowca w zmianowym rozkładzie czasu służby z dnia [...] maja 2013 r. – 1 karta. Nie udostępniono skarżącemu załączników do tego protokołu nr 1 – 6, które zawierały szczegółowe wykazy przyznanych przez poszczególnych członków komisji punktów, na podstawie których wyliczono średnią punktów dla poszczególnych kandydatów (karta 35 akt). Wobec nieudostępnienia w żądanym zakresie informacji i nie wydania decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej G.M., powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych (np. wyroku WSA w Olsztynie z dnia 25 marca 2009 r. II SAB/Ol 8/2009 oraz wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r. I OSK 2215/2011) i uznając, że żądane przez niego informacje stanowią informację publiczną, złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na bezczynność Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej, zarzucając naruszenie art. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit.g ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez odmowę udostępnienia informacji potwierdzających wykształcenie, staż pracy i dodatkowe kwalifikacje kandydatów do zatrudnienia oraz wyników postępowania kwalifikacyjnego, art. 16 ust. 1 poprzez odstąpienie od wydania merytorycznej decyzji podlegającej kontroli instancyjnej, art. 13 ust. 1 poprzez nieudostępnienie żądanej informacji, art. 12 ust. 2 poprzez uniemożliwienie dokonania kopii dokumentów. Wniósł o zobowiązanie Komendanta Powiatowego PSP do udostępnienia informacji zgodnie ze złożonym wnioskiem albo wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji w terminie 14 dni od daty doręczenia orzeczenia kończącego postępowanie sądowe. W odpowiedzi na skargę Komendant Powiatowy PSP wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. W odniesieniu do żądania udostępnienia informacji potwierdzających wykształcenie, staż pracy i kwalifikacje dodatkowe wskazanych we wniosku kandydatów do służby w naborze prowadzonym na podstawie decyzji nr [...] z [...] kwietnia 2013 r. organ podniósł, że zgodnie z orzecznictwem sądowym, w tym wyroku NSA z 20 marca 2008 r., II GSK 459/07, tego rodzaju dokumenty nie są dokumentami urzędowymi lecz prywatnymi i nie podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznych. Jako dokumenty prywatne przedłożone w toku publicznej procedury zachowują nadal walor prywatności i nie mogą skarżącemu przez organ być udostępnione. Skoro zatem żądane informacje nie posiadały przymiotu informacji publicznej, to w sprawie tej nie mogło dojść do dokonania czynności materialno-technicznej, jak też do odmowy udostępnienia tej informacji w formie decyzji administracyjnej. W ocenie organu dostateczną formą potwierdzającą spełnienie przez kandydatów wymogów wynikających z zapisów ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej stanowi protokół nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. z I etapu postępowania kwalifikacyjnego, w którym członkowie komisji w składzie 4-osobowym po dokonanej w tym zakresie weryfikacji zakwalifikowali wszystkich kandydatów w liczbie 40 do II etapu postępowania kwalifikacyjnego. Zdaniem organu przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do sytuacji, w której wszelkie działania osób, które mogłyby uzyskać tytuł funkcjonariusza publicznego a dotyczące ich sfery prywatnej jak egzaminu maturalnego, na prawo jazdy, na ratownika medycznego wymagane od kandydatów do służby w PSP stanowiłyby informację publiczną, a zatem podlegałyby powszechnemu udostępnieniu. W tej mierze organ przywołał wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 marca 2013 r., II SA/Po 47/13, w którym to Sąd uznał, że w sytuacji, gdy w treści informacji publicznej zawarte są dane osobowe, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu. Ustawa o ochronie danych osobowych stanowi lex specialis w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej przesądzając, że imię i nazwisko jako sfera prywatności człowieka podlega ochronie danych osobowych. Zatem organ nie mógł udostępnić wyników testów sprawności fizycznej kandydatów i testów wiedzy. Dlatego też w udostępnionych dokumentach usunięto dane chronione prawem dokonując ich anonimizacji i czynność ta nie może być utożsamiana przez skarżącego z odmową udzielenia informacji. W tej sytuacji sposób udostępnienia informacji poddany krytyce przez skarżącego należało uznać za niezasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy prawo do dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu jako konstytucyjne uprawnienie i wskazuje, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji mających walor informacji publicznych, wskazuje w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. W rozpoznawanej sprawie istotnie spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy, co zresztą sporne nie jest, bowiem Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji mającej walor informacji publicznej będącej w jego posiadaniu, zaś informacja o osobach, które spełniły warunki formalne zamieszczone w załącznikach o ogłoszeniu naboru do służby w Państwowej Straży Pożarnej i do służby przygotowawczej do decyzji Nr [...] oraz Nr [...] jest informacją publiczną, bowiem informacja o naborze kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska w zakresie określonym w przepisach odrębnych podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie – art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g. Artykuł 5 ust. 2 ustawy stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to jednak nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji. Przepis ten określa zatem zakres ograniczenia w dostępie do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej. Wolą ustawodawcy było więc zapewnienie dostępności do informacji dotyczącej osób decydujących się na służbę publiczną. Sposób wyłaniania najlepszych kandydatów służby w jednostkach straży pożarnej zmierza w istocie do powierzenia im wykonywania funkcji publicznych. Państwowa Straż Pożarna działa na podstawie ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U z 2009 r., Nr 12, poz. 68), do której należy w imieniu Państwa rozpoznawanie, organizowanie i wykonywanie działań zmierzających do zapewnienia ochrony obywatelom w zakresie działań przeciwpożarowych, ale także wszelkich akcji ratowniczych w czasie klęsk żywiołowych i miejscowych różnego rodzaju zagrożeń. Strażacy jako funkcjonariusze państwowi pełnią służbę w jednostkach państwowych straży pożarnej. W tej sytuacji nie można pominąć art. 60 Konstytucji RP, który stanowi, że obywatele polscy, korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. Stanowi on niewątpliwie zaakcentowanie, przy naborze na którekolwiek stanowisko w służbie publicznej, konstytucyjnej zasady równości wyrażonej w art. 31 ustawy zasadniczej. Ustawodawca w tym przepisie posłużył się pojęciem "służby publicznej", które jest szersze niż służba cywilna a obejmującym wszelkie stanowiska i funkcje związane z wykonywaniem zadań publicznych. Mając to na uwadze, skoro konstytucyjnie nakazano, aby dostęp do służby publicznej odbywał się rzeczywiście na jednakowych zasadach, to nabór do tej służby powinien podlegać kontroli społecznej, którą właśnie umożliwia publiczna dostępność do informacji związanych z naborem do służby publicznej. Wobec tego informacje związane z naborem kandydatów do służby publicznej podlegają upublicznieniu w zakresie, w jakim pozostają w związku z tym postępowaniem. Dotyczy to imion i nazwisk osób, które przystąpiły do naboru, ich wykształcenia, stażu pracy i dodatkowych kwalifikacji oraz osiągniętych ilości punktów jako ocen z poszczególnych etapów kwalifikacyjnych. Jeżeli bowiem konstytucyjna zasada w równości w dostępie do służby ma być realna, to tym samym konieczne jest umożliwienie każdemu zainteresowanemu sprawdzenie, czy istotnie wyniki naboru wyłoniły najlepszych spośród kandydatów według ustalonych przy naborze kryteriów oraz czy wszystkich kandydatów potraktowano według jednakowych przyjętych wcześniej zasad. Temu służy tryb określony w ustawie o dostępie do informacji publicznej (patrz wyroki: WSA w Warszawie z dnia 17 czerwca 2013r., II SA/Wa 392/13, WSA w Opolu z dnia 21 czerwca 2012r., II SAB /Op 18/12, WSA w Olsztynie z dnia 25 marca 2009r., II SAB/OI 8/09, WSA w Gdańsku z dnia 17 listopada 2011r., II SAB/Gd 53/11). Zauważyć należy, iż wbrew twierdzeniom odpowiedzi na skargę skarżący nie żądał podania wyników egzaminu maturalnego czy też wyników egzaminu na prawo jazdy lub na ratownika medycznego, lecz jakie posiada kandydat wykształcenie i jakie dodatkowe kwalifikacje, którymi w przypadku służby w straży pożarnej za wartościowe należy uznać posiadanie prawa jazdy i uprawnienia ratownika medycznego. Przechodząc na grunt przedmiotu skargi jako bezczynności Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej wskazać należy, że bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności lub wtedy, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia, czy też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności pomimo istnienia w tym zakresie ustawowego obowiązku. W przypadku żądania udzielenie informacji publicznej uznać należy, że bezczynność może wystąpić jedynie wówczas, gdy informacja wskazana we wniosku o jej udostepnienie jest informacją publiczną i jednocześnie żądanie jej udzielenia skierowane jest do podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia. Wyraźnie należy podkreślić, że w stosunku do informacji podlegających udostępnieniu w trybie ustawy, a więc informacji mających charakter publiczny, podmiot zobowiązany do ich udostepnienia rozpoznając wniosek złożony w tym przedmiocie ma obowiązek podjęcia działania w postaci udzielenia informacji, bądź wydania decyzji odmownej. W konsekwencji skarżącemu udostępniono informację publiczną w ograniczonym zakresie i organ nie załatwił wniosku strony i nie wydał decyzji o odmowie jej udzielenia, która mogłaby podlegać ocenie Sądu. Sąd nie stwierdził jednak, aby bezczynność organu wiązała się z rażącym naruszeniem prawa. Wobec wynikającego z przepisów ustawy krótkiego, bo 14-dniowego terminu do udostępnienia informacji publicznej, uzasadnione w ocenie Sądu było natomiast zobowiązanie organu do usunięcia stanu bezczynności poprzez rozpoznanie wniosku skarżącego co do spornego żądania w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku. Wskazania co do postępowania w tym zakresie wynikają z przedstawionych rozważań i sprowadzają się do konieczności podjęcia przez organ działania w postaci udzielenia informacji bądź wydania decyzji odmownej. Wobec tego w oparciu o art. 149 ppsa orzeczono jak w pkt 1 sentencji, a o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.