II SAB/Go 47/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2017 r. sprawy ze skargi K.K. na bezczynność Komendanta [...] w przedmiocie przeniesienia na inne stanowisko służbowe postanawia: odrzucić skargę. Wnioskiem z dnia [...] marca 2017 r. K.K. wystąpił do Komendanta Oddziału Straży Granicznej o przeniesienie go do dalszego pełnienia służby na równorzędnym stanowisku starszego specjalisty Zespołu ds. Przestępstw i Wykroczeń Grupy Operacyjno-Śledczej Placówki Straży Granicznej. Pismem z dnia [...] czerwca 2011 r. Naczelnik Wydziału Kadr i Szkolenia Oddziału Straży Granicznej poinformował K.K., że Komendant Oddziału Straży Granicznej prośbę o przeniesienie rozpatrzył odmownie. K.K., pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. lipca 2011 r. skierowanym do Komendanta Głównego Straży Granicznej wniósł skargę "na naruszenie praworządności przez komendanta OSG", podnosząc, że doszło do rażącego naruszenia prawa, albowiem Komendant zaniechał ciążącego na nim obowiązku prawnego, pozbawiając go tym samym uprawnień wynikających ze stosownych przepisów oraz uchylił się od instancyjnej i sądowej kontroli podejmowanych decyzji w szczególności w zakresie prawidłowości stosowania zasad uznania administracyjnego. W odpowiedzi, pismem z dnia [...] maja 2017 r. Dyrektor Biura Kontroli Komendy Głównej Straży Granicznej uznał skargę za bezzasadną i poinformował K.K., że w ustawie o Straży Granicznej uregulowanie w zakresie rozstrzygania o przeniesieniu funkcjonariusza na inne stanowisko służbowe co do zasady daje przełożonemu służbowemu władzę jednostronnego ustalenia treści stosunku służbowego, w tym przeniesienia funkcjonariusza do pełnienia służby w innej miejscowości. Z treści art. 36 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej wynika, że rozstrzygnięcia administracyjne wydawane są w sprawach mianowania funkcjonariusza na stanowisko służbowe, przenoszenia na inne stanowisko oraz zwalniania z tego stanowiska. Tym samym decyzja sankcjonuje zmianę w stosunku służbowym funkcjonariusza. Z tego przepisu wynika, że w innych sprawach ustawodawca nie przewidział wydawania decyzji. Ponadto zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 czerwca 2002 r. w sprawie właściwości organów i jednostek organizacyjnych Straży Granicznej w sprawach wynikających ze stosunku służbowego funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz trybu postępowania w tych sprawach, załatwienie sprawy osobowej dotyczącej sprawy, której załatwienie wymaga jedynie udzielenia odpowiedzi o charakterze informacyjnym, polega na pisemnym zawiadomieniu zainteresowanego funkcjonariusza lub przedstawieniu niezbędnych informacji. Sprawy te należą do kwestii objętych podległością służbową i nie są rozstrzygane decyzjami administracyjnymi, a tym samym nie podlegają kognicji sądów administracyjnych. Pismem z dnia [...] czerwca 2017r. K.K. złożył skargę na bezczynność Komendanta Oddziału Straży Granicznej w przedmiocie przeniesienia na inne stanowisko służbowe. W uzasadnieniu skargi wskazał, że przedmiotowa sprawa, będąca zgodnie z właściwymi przepisami wykonawczymi sprawą osobową, wymaga rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, funkcjonariusz może być przeniesiony do pełnienia służby albo delegowany do czasowego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Straży Granicznej lub innej miejscowości z urzędu lub na własną prośbę, a ustawodawca nie rozróżnia różnych trybów procedowania postępowania w sprawie przeniesienia ze względu na podmiot inicjujący. Tym samym zobowiązuje organ uprawniony do wszczęcia, a następnie zakończenia postępowania administracyjnego w sposób zgodny z k.p.a. bez względu na sposób rozstrzygnięcia. Komendant nie wszczął postępowania administracyjnego i nie wydał decyzji administracyjnej, a tym samym dopuścił się bezczynności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ przytoczył argumentacje zawarta w cytowanym wyżej piśmie Dyrektora Biura Kontroli Komendy Głównej Straży Granicznej z dnia [...] maja 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny bada w pierwszej kolejności jej dopuszczalność. Jednym zaś z warunków dopuszczalności skargi jest pozostawanie sprawy, której ona dotyczy w kognicji sądu administracyjnego. Stosownie bowiem do treści art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego skarga podlega odrzuceniu. W tym kontekście analizie należało poddać art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a p.p.s.a. Istota tej regulacji polega na tym, że skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna jedynie wówczas, gdy dotyczy bezczynności organów w przypadkach określonych w pkt 1- 4a tegoż przepisu, a więc postępowań administracyjnych, w których organ wydaje decyzje administracyjne (pkt 1), postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2), postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (pkt 3), inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4), pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach (pkt 4a). Przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, określając właściwość rzeczową sądów administracyjnych, ustalają jednocześnie katalog spraw, których sądy te nie rozpoznają. Zgodnie z art. 5 pkt 2 p.p.s.a. sądy administracyjne nie są właściwe między innymi w sprawach wynikających z podległości służbowej pomiędzy przełożonymi i podwładnymi. Spod kontroli sądowej wyłączona jest wszelka działalność organów administracji publicznej w omawianej kategorii spraw. Niedopuszczalna jest zatem nie tylko skarga na decyzje, postanowienia, akty i czynności, ale także na bezczynność organów w sprawach omawianej podległości służbowej (por. postanowienie NSA z dnia 7 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1382/11, LEX nr 1149164). Mając na uwadze powyższe należało w niniejszej sprawie rozważyć, czy sprawa odmowy przeniesienia funkcjonariusza Straży Granicznej na inne stanowisko służbowe podlega kognicji sądu administracyjnego. Art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (t.j. Dz. U. z 2016.1643 ze zm.) stanowi, że do mianowania funkcjonariusza na stanowisko służbowe, przenoszenia na inne stanowisko oraz zwalniania z tego stanowiska właściwi są przełożeni: Komendant Główny Straży Granicznej, komendanci oddziałów Straży Granicznej, komendanci ośrodków szkolenia Straży Granicznej oraz komendanci ośrodków Straży Granicznej. Od decyzji, o których mowa w ust. 1, funkcjonariuszowi służy odwołanie do wyższego przełożonego oraz dochodzenie roszczeń na drodze sądowej (ust. 2). Jak przyjmuje się w orzecznictwie z cytowanego przepisu art. 36 ustawy o Straży Granicznej wynika, iż wyłącznie w sprawach w nim wskazanych, tj. w przedmiocie mianowania na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk, może być wydana decyzja administracyjna, od której stronie przysługuje prawo wniesienia odwołania oraz ewentualne dochodzenie roszczeń na drodze sądowej. Czynności te stanowią katalog zamknięty, co a contrario oznacza, iż każde inne, aniżeli wskazane w przepisie art. 36 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej działanie organu nie ma charakteru decyzji administracyjnej i jest niezaskarżalne w administracyjnym toku instancji. Istotą służby w Straży Granicznej jest dyspozycyjność funkcjonariusza, który ma obowiązek podporządkować się poleceniu przełożonego w kwestii kształtowania stosunku służbowego. Miejsce pełnienia służby zostaje określone przez przełożonego właściwego w sprawach osobowych, co nie wyklucza przychylenia się do wniosku funkcjonariusza w tym zakresie, niemniej jednak nadal pozostaje w zakresie władztwa właściwego przełożonego. W konsekwencji przyjąć należy, że sprawy takie wyłączone są z zakresu kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne (por. wyroki WSA w Warszawie z 28 kwietnia 2017 r. , II SAB/WA 88/17 i z 27 lipca 2017 r. , II SAB/ WA 86/17). Zgodnie z przywoływanym przez organ § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 czerwca 2002 r. w sprawie właściwości organów i jednostek organizacyjnych Straży Granicznej w sprawach wynikających ze stosunku służbowego funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz trybu postępowania w tych sprawach (t.j. Dz. U.2016.1470) odmowa przeniesienia wymagała jedynie udzielenia odpowiedzi o charakterze informacyjnym polegającego na pisemnym zawiadomieniu zainteresowanego funkcjonariusza o odmowie uwzględnienia jego wniosku. Tak też uczyniono w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Sprawy w przedmiocie miejsca pełnienia służby należą do spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania służby, o których mowa we wspomnianym art. 5 pkt 2 p.p.s.a. Podległość służbowa jest cechą szczególną, charakterystyczną dla tzw. stosunków służbowych, stanowiących podstawę pełnienia służby w wojsku i innych służbach. Znaczny zakres takiej podległości sprawia, iż w tych stosunkach zatrudnienia nie ma równorzędności podmiotów, co jest typowe dla stosunku pracy. Tym samym przełożony zyskuje znaczną dyskrecjonalną władzę kształtowania sytuacji prawnej podwładnego. Przejawem podległości służbowej funkcjonariusza jest pozostawienie jego przełożonym prawa decydowania o miejscu pełnienia służby. Odmowa uwzględnienia wniosku funkcjonariusza o przeniesienie jest aktem władczym o charakterze wewnętrznym, wynikającym z podległości służbowej i niepodlegającym kognicji sądu administracyjnego zgodnie z art. 5 pkt 2 p.p.s.a. Skoro więc sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznania skarg na odmowę przeniesienia, to w konsekwencji skarga w sprawie bezczynności w tego rodzaju sprawach jest niedopuszczalna, albowiem nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.