II SAB/Go 49/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi J.K. na bezczynność Przedsiębiorstwa [...] spółki z o.o. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Przedsiębiorstwo [...] spółkę z o.o. do załatwienia wniosku skarżącego J.K. z dnia [...] r. w zakresie udostępnienia dokumentów dotyczących informacji wskazanych w tym wniosku – w terminie 7 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w zakresie wymienionym w punkcie I wyroku, III. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. zasądza od Przedsiębiorstwa [...] spółki z o.o. na rzecz skarżącego J.K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Wnioskiem z [...] kwietnia 2016 r. J.K. zwrócił się do Przedsiębiorstwa [...] spółka z o. o. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej: - sprawozdań finansowych - (Sprawozdanie Zarządu z działalności spółki, bilans, rachunek zysków i strat jak również uchwał dotyczących podziału zysków) za lata 2011, 2012, 2013, 2014 i 2015. - kosztów poniesionych przez spółkę na Zarząd i Radę Nadzorczą w latach 2011, 2012, 2013, 2014 i 2015. - wysokości poniesionych kosztów na remont biura. We wniosku wskazał, że prosi o przesłanie informacji i dokumentów w wyżej wymienionych sprawach na podany adres mailowy. 2. W dniu 6 kwietnia 2016 r. skarżący otrzymał drogą mailową odpowiedź, w której w formie tabel zostały podane: zestawienie przychodów i kosztów spółki za lata 2011-2015 oraz podziały zysku w tych latach (pkt I). Wynagrodzenie członków zarządu i rady nadzorczych wraz z nagrodami z zysku w latach 2011 -2015 (pkt II), nakłady poniesione na remont i wyposażenie biur spółki po przeniesieniu do innego budynku w roku 2014 (pkt III) oraz nakłady poniesione na zmianę systemu komputerowego i dostosowanie sprzętu (pkt IV, bez oznaczenia roku). 3. W dniu 22 kwietnia 2016 r. J.K. wniósł skargę na bezczynność Prezesa Przedsiębiorstwa [...] sp. z o.o. zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1, art. 13 ust.2, art. 16 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem i wnosząc o: - zobowiązanie Prezesa Zarządu Przedsiębiorstwa [...] do udzielenia żądanej informacji publicznej dotyczącej kserokopii sprawozdań finansowych spółki - sprawozdanie Zarządu z działalności spółki, bilans, rachunek zysków i strat jak również uchwał dotyczących zatwierdzenia sprawozdań finansowych i uchwał dotyczących podziału zysków za lata 2011, 2012, 2013, 2014 i 2015 oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazał, że w odpowiedzi na wniosek organ nie odniósł się do pytania nr 1 zawartego we wniosku z dnia [...] kwietnia 2016 r.- "kserokopii sprawozdań finansowych, sprawozdań Zarządu z działalności spółki, bilansu, rachunku zysków i strat, jak również uchwał dotyczących podziału zysków za lata 2011, 2012, 2013, 2014 i 2015", czym dopuścił się bezczynności. Podkreśli, że Miasto i Gmina posiada 85,54% udziałów w spółce Przedsiębiorstwo [...] sp. z o.o., co skutkuje tym, że spółka jest podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Dalej skarżący powołał się na gwarancje konstytucyjne i stanowisko orzecznictwa podkreślając, że niezrealizowanie przez spółkę całości żądania wniosku uzasadnia skargę na bezczynność organu. 4. W odpowiedzi na skargę spółka wniosła o jej oddalenie podnosząc, że udzieliła żądanych informacji pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. Wbrew twierdzeniu skargi we wniosku z dnia [...] kwietnia 2016 r. nie pada sformułowanie "kserokopia" czy "odpis". W swoim piśmie J.K. zażądał udzielenia mu informacji w zakresie dotyczącym sprawozdań finansowych i te dane otrzymał. Zarząd spółki udostępniłby do wglądu skarżącemu dokumenty posiadające walor informacji publicznej, o ile J.K. by z takim wnioskiem wystąpił. Tymczasem wnioskodawca z możliwości tej nie skorzystał (chociaż po otrzymaniu informacji w dniu 6 kwietnia mógł swój wniosek sprecyzować), decydując się na wystąpienie z niezasadną skargą. 5. W piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2016 r. skarżący podtrzymał swoje stanowisko wskazując, że nie otrzymał wnioskowanych sprawozdań finansowych oraz uchwał dotyczących ich zatwierdzenia oraz podziału zysków natomiast udzielona informacja obejmowała tabelki sporządzone na potrzeby wniosku. Podkreślił, że domagając się wskazanych dokumentów zakładał, że otrzyma ich kserokopie i dlatego takie żądanie zawarł w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 6. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a., sprowadza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta ogranicza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Z treści przywołanego art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci: bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Skarżąca w rozpoznawanej skardze zarzuciła organowi jedną z tych postaci, mianowicie bezczynność. W tej mierze, co ma wpływ na ocenę zachowania organu, należy wskazać, że doktryna i judykatura wiążą najczęściej pojęcie "bezczynności" z niezałatwieniem sprawy w terminie określonym przepisami prawa (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). 7. W postępowaniu wywołanym skargą na bezczynność organu kognicja sądu administracyjnego ogranicza się do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności i czy dokonał tego w terminie – ustawowym, określonym zgodnie z art. 35 k.p.a., ewentualnie przedłużonym przez organ na zasadach określonych w art. 36 k.p.a. lub innym wynikającym z przepisów prawa materialnego terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również to, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Wskazać przy tym należy, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. 8. W sprawie nie było co do zasady sporu o to, że żądane informacje są informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 oraz 6 ust. 1 u.d.i.p. W tej mierze należy wskazać, że przepis art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p. stanowi, że udostępnianiu podlega informacja publiczna. Krąg informacji, które ustawa, w ramach katalogu otwartego, w szczególności uznaje za informację publiczną, określony został w przepisach art. 6 ustawy przykładowo. Z przepisów art. 6 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy wynika, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 oraz o danych publicznych, w tym o dokumentach urzędowych, stanowiskach w sprawach publicznych zajętych przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego oraz innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej. Uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz ww. regulacje ustawy o dostępie do informacji publicznej, przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne, przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów. Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych i tych, które odnoszą się do publicznej sfery działalności, w tym do treści dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i inne podmioty realizujące zadania publiczne, treści wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie od tego, do jakiego podmiotu są kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Nie ma też wątpliwości, że Przedsiębiorstwo [...] spółka z o. o. jest osobą prawną, realizującą zadania publiczne przy wykorzystaniu mienia komunalnego. Głównym udziałowcem spółki jest Miasto. W związku z tym należy podnieść, że realizacja zadań własnych gminy przez Przedsiębiorstwo będące wyodrębnionym prawnie podmiotem prowadzący swoją działalność z wykorzystaniem mienia gminy, obligowała ten podmiot do udzielania informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu, związanej z przedmiotem prowadzonej działalności. Rodzaj zaś informacji nie podlegał wyłączeniu przewidzianemu w art. 5 u.d.i.p. lub przepisach szczególnych. Podkreślić należy, że podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji jest spółka z o.o. , którą reprezentują organy, w tym przypadku zarząd. Dlatego jako strona postępowania sądowego została określone Przedsiębiorstwo [...] spółka z o. o.. 9. Sporną okolicznością w sprawie pozostawało to, czy wniosek o udostępnienie informacji publicznej został zrealizowany w całości i ewentualnie jakie to okoliczności usprawiedliwiały przekroczenie ustawowego terminu do udzielenia informacji publicznej i wydania w stosunku do części żądania decyzji odmownej Odnosząc się kwestii zachowania terminu do udzielenia informacji należy wskazać, że stosownie do treści art. 10 u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub w centralnym repozytorium przewidziano tryb wnioskowy. Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział natomiast w takich przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (zob. art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), to jest, gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p), bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (zob. art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Jak stanowi art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 2 oraz art. 15 ust. 2 u.d.i.p. (ten ostatni przepis dotyczy możliwości poboru opłaty na pokrycie kosztów udostępnienia żądanej informacji). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Przed przedstawieniem oceny prawnej należy też wskazać, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Nie stanowi on również podania w rozumieniu art. 63 k.p.a. Forma wniosku jest dowolna. Może być zarówno pisemna jak i ustna, a także elektroniczna. Wniosek taki może przybrać każdą formę, o ile wynika z niego, co jest jego przedmiotem. Cel wymienionej ustawy oraz regulacja zawarta w art. 10 ust. 2, przewidująca że informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku, uzasadnia przyjęcie, że postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone. Na organie władzy publicznej lub innym podmiocie spoczywa wówczas obowiązek rozpatrzenia takiego wniosku na podstawie ustawowych przesłanek regulujących dostęp do informacji publicznej i w terminie wskazanym w ustawie. 10. W sprawie, zdaniem sądu, nie doszło do udzielenia żądanej informacji w pełnym zakresie wniosku, mimo, że wniosek zawierał skonkretyzowany zakres żądania. Ostatnie zdanie wniosku w powiązaniu z żądaniem wskazanym w jego pkt. 1 wskazuje jednoznacznie, że wolą strony był uzyskanie nie tylko informacji ale jej źródeł, na co wskazuje użycie słowa "dokumenty" (zdanie ostatnie) oraz wymienienie ustawowych elementów sprawozdania finansowego spółki z o.o. oraz wydawanych w tym przedmiocie oraz w przedmiecie podziału zysków uchwał (pkt 1 wniosku). W tym zakresie (pkt I) wniosek jest w swojej treści jasny, gdyż operuje terminami prawnymi związanymi z obowiązkami organów spółki określonymi w art. 4 § 1 pkt 11, art. 228 pkt 1, 231 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1030 ze zm.) oraz art. 8a ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (tekst jedn. Dz.U z 2015 r. poz. 1142 ze zm.). Wymogi, elementy składowe i treść sprawozdań finansowych określają natomiast przepisy art. 45 i n. ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 330 ze zm.). Choć przedstawione informacje w dniu 6 kwietnia 2016 r. mogą zawierać wszystkie dane istotne dotyczące przedmiotu wniosku to jednak nie stanowią one pełnej informacji, gdyż nie są żądanymi dokumentami (sprawozdaniami finansowymi i uchwałami) i w tym zakresie wniosek nie został wykonany. Nie było natomiast przedmiotem żądania udostępnienie dokumentów dotyczących pkt 2 i 3 wniosku i w tym zakresie udzielenie informacji w formie tabel (pkt. II i III odpowiedzi z dnia 6 kwietnia 2016 r.) było wystarczające. W tym zakresie nie ma jednak sporu bowiem skarga nie dotyczy tej części informacji. 11. W odniesieniu do twierdzeń odpowiedzi na skargę należy wskazać, że bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej zachodzi wtedy, gdy we wskazanym terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie, albo podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym dwumiesięcznym terminie (por. wyroki NSA z dnia 17 lipca 2013 r. I OSK 642/13; z dnia 8 sierpnia 2012 r. I OSK 1991/12 i z dnia 3 październik 2014r., I OSK 431/14; dostępne w bazie orzeczeń na stronie internetowej NSA). Sąd nie jest natomiast związany zarzutami skargi oraz jej wnioskami (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dlatego dosłowne sformułowanie wniosku skargi (co do którego toczyła się polemika stron) nie ma znaczenia dla oceny stanu sprawy. Dodać należy również, że stan bezczynności oceniany jest nie na moment złożenia skargi lecz na dzień orzekania, a w tej dacie spółka nie powinna już mieć żadnych wątpliwości co do zakresu wniosku. Z tych względów na podstawie art. 149 § 1 zdanie 1 p.p.s.a. skargę należało uwzględnić i na tej podstawie zobowiązać organ do załatwienia wniosku w zakresie udostępnienia dokumentów wskazanych we wniosku zakreślonym terminie (pkt I wyroku). Jak wyjaśniono wyżej dokumentami tymi są sprawozdania finansowe oraz uchwały organów spółki w przedmiocie ich zatwierdzenia oraz podziału zysków za lata wymienione w pkt 1 wniosku. 12. Wskazać należy, że zastosowanie przepisu art. 149 p.p.s.a. w aktualnym brzmieniu polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Oceniając stan faktyczny sprawy w odniesieniu do przesłanek art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd uznał, że w sprawie zachodziła bezczynność (pkt II) co pozostaje w bezpośrednim związku z nakazem zawartym w pkt I wyroku. Jednocześnie sąd stwierdził, że bezczynność nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa (pkt III wyroku). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1 a p.p.s.a., jest bowiem taki stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12). Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. W przypadku badania terminowości czynności administracji Sąd ocenia skargę na moment jej wniesienia, niemniej zobowiązany jest uwzględnić nie tylko okres od daty złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej do chwili wniesienia skargi, lecz również wszelkie okoliczności zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania. W sprawie zważywszy na okoliczności sprawy nie można mówić o wystąpieniu przesłanki rażącego naruszenia prawa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 209 p.p.s.a. (pkt IV wyroku).