II SAB/Go 5/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi R.P. na bezczynność Starosty w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Starosty do załatwienia wniosku R.P. z dnia [...] r. o udostępnienie informacji publicznej, II. stwierdza, że Starosta dopuścił się bezczynności, III. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. zasądza od Starosty na rzecz skarżącej R.P. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Pismem z [...] grudnia 2015 r. R.P., działając przez pełnomocnika (data nadania 7 stycznia 2016 r., data wpływu do organu – 11 stycznia 2016 r.), złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność Starosty w sprawie z przesłanego przez skarżącą drogą elektroniczną (mailem) wniosku z dnia [...] grudnia 2015r. o udostępnienie informacji publicznej. We wniosku skarżąca domagała się przesłania na jej adres mailowy [...] umów zawartych przez powiat z adwokatami lub radcami prawnymi dotyczących stałej obsługi prawnej Powiatu od dnia obowiązywania rozporządzenia wykonawczego z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie. Skarżąca wskazała, że w terminie przewidzianym ustawą organ nie udostępnił informacji i nie dokonał też żadnego innego aktu lub czynności. Z tych względów wniosła o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku oraz zasądzenie kosztów postępowania z uwzględnieniem poniesionych opłat oraz sześciokrotnej stawki minimalnej za czynności adwokackie, zgodnie z przedłożoną jako załącznik do skargi umową. 2. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania w sprawie i nie obciążanie go kosztami postępowania. W uzasadnieniu przyznał fakt złożenia wniosku drogą elektroniczną i wskazał, że mail skarżącej został zakwalifikowany jako tzw. spam a następnie trwale usunięty z serwera poczty organu. Organ powziął wiadomość o wniosku dopiero z momentem wpływu skargi na bezczynność i udzielił żądanej informacji w dniu 26 stycznia 2016 r., co powoduje, że skarga stała się bezprzedmiotowa. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ podkreślił brak winy w nieudzieleniu informacji oraz zakwestionował wysokość żądanego wynagrodzenia adwokackiego. 3. W wykonaniu zobowiązania określonego zarządzeniem z dnia 3 lutego 2016 r. (k. 14) odnoszącego się do twierdzenia organu o udzieleniu informacji pełnomocnik skarżącej wskazał, że "odpowiedź na wniosek nie została udzielona", choć, marginalnie - jak to określono - stwierdził, że nawet gdyby odpowiedź taka została udzielona to dopiero skarga spowodowała działanie organu. W wykonaniu zobowiązania z dnia [...] marca kwietnia 2016 r. (organ przedstawił wydruki odpowiedzi mailowej organu z dnia [...] stycznia 2016 r. na wniosek oraz dowód nadania pisma do pełnomocnika skarżącej o udzieleniu informacji (k. 37-56). Pismem procesowym z dnia [...] marca 2016 r. (k. 64) pełnomocnik skarżącej przyznał fakt doręczenia skarżącej informacji mailowej podnosząc, że załącznik oznaczony jako [...] nie otwiera się. W wykonaniu zobowiązania nałożonego na rozprawie w dniu 30 marca 2016 r. (k. 61) organ przedstawił płytę CD z zapisem udzielonej drogą mailową informacji (k. 72-73) oraz informację (raport) o doręczeniu informacji z dnia 26 stycznia 2016 r. mailowej na serwer pocztowy skarżącej (tzw. analiza logów, k. 75-77). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej p.p.s.a.), sprowadza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta ogranicza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Z treści przywołanego art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci: bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Skarżący w rozpoznawanej skardze zarzucił organowi jedną z tych postaci, mianowicie bezczynność. W tej mierze, co ma wpływ na ocenę zachowania organu, należy wskazać, że doktryna i judykatura wiążą najczęściej pojęcie "bezczynności" z niezałatwieniem sprawy w terminie określonym przepisami prawa (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). W postępowaniu wywołanym skargą na bezczynność organu kognicja sądu administracyjnego ogranicza się do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności i czy dokonał tego w terminie – ustawowym, określonym zgodnie z art. 35 k.p.a., ewentualnie przedłużonym przez organ na zasadach określonych w art. 36 k.p.a. lub innym wynikającym z przepisów prawa materialnego terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również to, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Wskazać przy tym należy, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. 5. W sprawie nie było sporu o to, że żądane informacje są informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 oraz 6 ust. 1 u.d.i.p. Nie ulega bowiem wątpliwości, że żądane przez skarżącą informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu wskazanych przepisów i ich doktrynalnej charakterystyki. Również niesporne i zarazem niewątpliwe było to, że starosta jest organem objętym obowiązkami wynikającymi z ustawy o dostępie do informacji publicznej, a więc zobowiązanym do podejmowania na jej podstawie prawem określonych działań w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Przesądza o tym status i kompetencje starosty określone ustawą z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 595 ze zm., szczególnie art. 34 ust. 1 tej ustawy ). Starosta - jako organ samorządu terytorialnego - jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., zobowiązanym do udostępniania posiadanych danych mających charakter informacji publicznej. 6. Sporną okolicznością w sprawie pozostawało to, czy wniosek o udostępnienie informacji publicznej został przez skarżącą skutecznie złożony, oraz czy został zrealizowany (skutecznie) i w jakim terminie (od kiedy należy liczyć termin do określenia powinności organu). Odnosząc się kolejno do tych kwestii należy wskazać, że stosownie do treści art. 10 u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub w centralnym repozytorium przewidziano tryb wnioskowy. Forma wniosku jest dowolna. Może być zarówno pisemna jak i ustna, a także elektroniczna. Na organie władzy publicznej lub innym podmiocie spoczywa wówczas obowiązek rozpatrzenia takiego wniosku na podstawie ustawowych przesłanek regulujących dostęp do informacji publicznej i w terminie wskazanym w ustawie. Pisemny wniosek składany w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie musi odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym. Nie stanowi on podania w rozumieniu art. 63 k.p.a., gdyż na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wniosku nie trzeba uzasadniać, bowiem art. 2 ust. 2 tej ustawy zwalnia osobę wykonującą prawo do informacji publicznej z obowiązku wykazania interesu prawnego lub faktycznego (wyjątek dotyczy jedynie uzyskania informacji przetworzonej – art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Niemniej minimalne wymogi odnośnie takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej, niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Wola podmiotu korzystającego z prawa dostępu do informacji publicznej w tym przedmiocie musi być jednoznacznie wyrażona. Tylko bowiem wówczas organ, do którego skierowano wniosek ma obowiązek jego rozpatrzenia w trybie i na warunkach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Nie ulega przy tym wątpliwości, że wniosek musi dotrzeć do adresata. 7. Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział natomiast w takich przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (zob. art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), to jest, gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p), bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (zob. art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Jak stanowi art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 2 oraz art. 15 ust. 2 u.d.i.p. (ten ostatni przepis dotyczy możliwości poboru opłaty na pokrycie kosztów udostępnienia żądanej informacji). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r. i mającym zastosowanie w sprawie) sąd rozpatrując i skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy ma obowiązek stwierdzić czy organ dopuścił się bezczynności albo przewlekłego postępowania, a także stwierdzić, czy takie zachowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto Sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną (art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.). 8. Zdaniem Sądu w sprawie doszło do skutecznego udzielenia żądanej informacji, przy czym nastąpiło to w dniu 26 stycznia 2016 r. w drodze elektronicznej. Forma ta odpowiadała żądaniu zawartemu we wniosku, bowiem skarżąca wyraźnie wskazała, że domaga się przesłania informacji na jej adres mailowy, z którego został nadany jej wniosek. Uzupełniające postępowanie dowodowe, prowadzone przez sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wykazało, że informacja została doręczona na serwer pocztowy skarżącej (analiza logów). Doręczenie to przyznał ostatecznie pełnomocnik skarżącej w piśmie z dnia [...] marca 2016 r. Podniesiony w tym piśmie zarzut dotyczący załącznika nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim z tej racji, że postępowanie przed sądem administracyjnym jest kontradyktoryjne. Organ wykazał formę, treści i fakt udzielenia informacji. Dołączony do akt zapis elektroniczny (plyta CD) zawiera informację w formie pliku IMG. Format ten, co wiadomo powszechnie (art. 106 § 4 p.p.s.a.) jest jednym najbardziej popularnych i znanych formatów zapisu obrazu, pochodzących ze zdjęć lub skanów, stosowanych i kompatybilnych ze wszystkimi typowymi systemami operacyjnymi i aplikacjami (przede wszystkim MS Windows). Plik ten otwiera się na komputerze sądowym zawierającym standardowe i bazowe oprogramowanie. Skarżąca (pełnomocnik) nie wykazała w żadnym zakresie treści twierdzenia, które w świetle braku wiarygodności wcześniejszego oświadczenia (por. pismo procesowe z dnia [...] lutego 2016 r.), wydaje się bardzo wątpliwe. Skoro skarżąca posługuje się drogą elektroniczną i elektroniczną konwersją dokumentów, powinna posiadać standardowe oprogramowanie do obsługi plików cyfrowych lub - jeśli sprawia jej to trudność, zrezygnować z formy elektronicznej lub zlecić otwarcie pliku innej osobie, np. pełnomocnikowi). Skoro jednak informacja została w całości udostępniona nie zachodziła podstawa do zobowiązania organu do dokonania czynności – załatwienia wniosku z dnia [...] grudnia 2015 r. w myśl art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W tym też zakresie zachodziła podstawa do umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt I wyroku). 9. Ustalony stan faktyczny daje jednak podstawę do stwierdzenia, że organ otrzymał wniosek z dnia 21 grudnia 2015 r. i udzielając żądanej informacji dopiero 26 stycznia 2016 r. uchybił terminowi określonemu w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., co oznacza, że dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku. Wniosek został bowiem wysłany na prawidłowy adres mailowy organu. Skarżąca wykazała wysłanie wniosku. Kwestia ustawień serwera poczty organu nie może być argumentem na rzecz uznania braku winy organu. Organ publiczny, jakim jest starosta, posługujący się domeną internetową i pocztą elektroniczną musi mieć tak skonfigurowane ustawienia serwera by korespondencja obywateli przesyłana na powszechnie dostępny i oficjalny adres była rejestrowana i przyjmowana, nie zaś automatycznie usuwana do tzw. spamu. Zauważyć należy, że – co ma istotne znaczenie w sprawie - iż skarżąca wysłała wniosek za pośrednictwem popularnej i masowo stosowanej platformy krajowej – wp.pl, która, co daje się ustalić bez trudu, nie należy do adresów standardowo blokowanych lub nieakceptowanych przez administratorów innych popularnych platform internetowych (w tym przypadku [...]). Jeśli jednak zachodziły szczególne przyczyny, dla których poczta skarżącej musiała zostać usunięta – organ ich nie wykazał. Dlatego zasadny jest zarzut skarżącej, że termin określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. upłynął przed dniem wniesienia skargi, zaś Starosta nie podjął w terminie 14 dni od złożenia wniosku odpowiednich czynności, to jest nie udostępnił informacji w formie czynności materialno-technicznej, ani też nie wydał decyzji o odmowie jej udzielenia. Dodać należy, że dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt lub czynność nie został podjęte, w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu. Powyższe kwestie mogą co najwyżej mieć znaczenie dla kwalifikacji bezczynności pod kątem przesłanek rażącego naruszenia prawa. Z tych względów na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 sąd stwierdził, że w sprawie miała miejsce bezczynność organu (pkt II wyroku). 10. Oceniając stan faktyczny sprawy w odniesieniu do przesłanek art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd uznał, że stwierdzona bezczynność nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa (pkt III wyroku). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1 a p.p.s.a., jest bowiem taki stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, CBOSA). Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. W sprawie brak jest tego typu przesłanek. Nieudostępnienie informacji publicznej nie miało bowiem cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych przez u.d.i.p., a przekroczenie ustawowego terminu mogło wynikać z przyczyn technicznych lub organizacyjnych. Żądana informacja została w pełnym zakresie udzielona, a stan faktyczny sprawy nie wskazuje by opóźnienie miało jakieś negatywne konsekwencje dla wnioskującego. 11. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 209 p.p.s.a. (pkt IV wyroku). Zasądzając koszty sąd – opierając się na wyżej przedstawionych stanie faktycznym i argumentach uznał, że dopiero wniesienie skargi wymusiło czynność organu, co oznacza, iż żądanie zasądzenia kosztów jest usprawiedliwione. Tenże stan faktyczny, ocena stopnia komplikacji sprawy oraz nakładu pracy pełnomocnika skarżącej, wynikającego z treści skargi oraz dwóch złożonych pism procesowych, doprowadziły sąd do przekonania, że wynagrodzenie adwokackie nie powinno jednak przekroczyć stawki minimalnej. Niniejsza sprawa sądowa została wszczęta dnia 7 stycznia 2016 r. (data nadania skargi do organu) zatem po wejściu w życie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800). Zgodnie z § 21 i 23 rozporządzenia znajduje ono zastosowanie w sprawie. Stawka minimalna została zatem określona zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c w zw. z § 15 ust. 1 wskazanego rozporządzenia. Na koszty postępowania składały się również wpis i opłata od pełnomocnictwa.