II SAB/Go 53/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi L.N. na bezczynność Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej do załatwienia wniosku L.N. z dnia [...] stycznia 2012 r., dotyczącego udzielenia skarżącemu informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi akt sprawy, II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej na rzecz skarżącego L.N. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Pismem z dnia [...] stycznia 2012r. L.N. zawiadomił Urząd Kontroli Skarbowej o możliwości popełnienia przestępstwa skarbowego przez W.B. oraz złożył wniosek o wszczęcie kontroli źródeł pochodzenia jego majątku i przychodów nieznajdujących pokrycia w ujawnionych źródłach lub pochodzących ze źródeł nieujawnionych. Powołując się na ustawę z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) L.N. wniósł o poinformowanie go o sposobie załatwienia sprawy. Pismem z dnia [...] lutego 2012r. Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej poinformował L.N., że zgodnie z art. 34 pkt 1 ustawy z dnia 28 września 1991r. o kontroli skarbowej (Dz.U. z 2011r. Nr 41, poz. 214 ze zm.) wszelkie dane gromadzone i przetwarzane w ramach kontroli skarbowej stanowią tajemnicę skarbową i mogą być udostępniane jedynie stronie postępowania oraz podmiotom wymienionym w art. 34a i 34b tej ustawy. Z tego względu brak jest możliwości przekazania wnioskodawcy informacji o rezultatach podjętych działań. Pismem z dnia [...] lipca 2012r. L.N., wskazując na przepis art. 6 ust. 1 pkt 3d ustawy o dostępie do informacji publicznej, wniósł o niezwłoczne przekazanie informacji o sposobie załatwienia jego wniosku z dnia [...] stycznia 2012r. Jednocześnie podniósł, że powyższe żądanie nie dotyczy danych objętych tajemnicą skarbową. W odpowiedzi z dnia [...] lipca 2012r. Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej wyjaśnił wnioskodawcy, że organ kontroli skarbowej nie wszczyna postępowania kontrolnego na wniosek, lecz wyłącznie z urzędu. Zatem wniosek z dnia [...] stycznia 2012r. nie podlegał formalnemu załatwieniu. Informacje wpływające do organu mogą być wykorzystane jednakże, zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy o kontroli skarbowej, informacje gromadzone i przetwarzane w ramach kontroli skarbowej stanowią tajemnicę skarbową i podlegają ochronie. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2012r. L.N. ponownie zwrócił się do organu o udzielenie informacji zaznaczając, że niezachowanie przewidzianej ustawą formy załatwienia wniosku uniemożliwia jego kontrolę przez organy sądowe. Odpowiadając Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej w piśmie z dnia [...] września 2012r. podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wskazał również, że w myśl art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o jej udostępnienie następuje w drodze decyzji. Żaden akt prawny nie zawiera jednakże przepisów przewidujących możliwość wydania decyzji w przypadku, gdy żądana informacja publiczna nie istnieje. Brak takiego przepisu nie pozwala organowi na uwzględnienie wniosku o wydanie decyzji administracyjnej w przedmiotowej sprawie. W kolejnym piśmie z dnia [...] września 2012r. L.N. wniósł o przekazanie informacji o sposobie załatwienia wniosku, pod rygorem złożenia skargi na bezczynność. W jego treści podtrzymał stanowisko, że żądane informacje nie dotyczą danych objętych tajemnicą skarbową, a jedynie sposobu załatwienia obywatelskiego wniosku. W odpowiedzi udzielonej dnia [...] września 2012r. Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej powołał się na stanowisko przedstawione w piśmie z dnia [...] września 2012r. 2. Pismem z dnia [...] października 2012r. L.N. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej, zarzucając temu organowi naruszenie art. 121 § 1, art. 125, art. 139 § 1, art. 140 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2012r., poz. 749) w zw. z art. 31 ust. 1 ustawy o kontroli skarbowej - przez naruszenie terminów do załatwienia sprawy oraz wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia informacji publicznej w zakresie sposobu załatwienia pisma z dnia [...] stycznia 2012r. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie i wskazując, że zakres tajemnicy skarbowej przewidziany w art. 34 ust. 1 ustawy o kontroli skarbowej jest znacznie szerszy, aniżeli zakres tajemnicy skarbowej określony w Ordynacji podatkowej. Zgodnie z przywołanym przepisem tajemnicę skarbową stanowią informacje gromadzone i przetwarzane w ramach kontroli skarbowej z wyjątkiem informacji gromadzonych i przetwarzanych w zakresie: 1) kontroli celowości i zgodności z prawem gospodarowania środkami publicznymi oraz środkami pochodzącymi z Unii Europejskiej i międzynarodowych instytucji finansowych, z wyłączeniem kontroli celowości wykorzystania środków zaliczanych do dochodów własnych i subwencji ogólnej jednostki samorządu terytorialnego; 2) kontroli wywiązywania się z warunków finansowania pomocy ze środków, o których mowa w pkt 1; 3) kontroli prawidłowości przekazywania środków własnych do budżetu Unii Europejskiej; 4) audytu gospodarowania środkami pochodzącymi z budżetu Unii Europejskiej oraz niepodlegającymi zwrotowi środkami z innych źródeł zagranicznych. Stosownie do art. 34 ust. 2 ww. ustawy do przestrzegania tajemnicy skarbowej obowiązani są: 1) inspektorzy i pracownicy zatrudnieni w urzędach kontroli skarbowej; 2) osoby uczestniczące w czynnościach kontrolnych, uprawnione na podstawie ratyfikowanych przez Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych, w tym także przedstawiciele organów Unii Europejskiej oraz, w zakresie realizacji wspólnych programów finansowanych ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej, przedstawiciele innych państw, 3) Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej oraz inspektorzy i pracownicy zatrudnieni w urzędzie obsługującym ministra właściwego do spraw finansów publicznych, 4) osoby odbywające staż, praktykę zawodową lub studencką w jednostkach organizacyjnych kontroli skarbowej. Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej zaznaczył, że będąc związany obowiązującym prawem nie udzielił skarżącemu żądanej informacji, jednakże reagował na wszystkie jego wystąpienia. Z tego względu organ za nieuprawniony uznał zarzut pozostawania w bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Natomiast w myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.),kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a tego przepisu. Przedmiotem skargi jest bowiem bezczynność polegająca na tym, że organ nie dokonał nakazanej prawem czynności. To zaś, czy taki obowiązek spoczywał na organie i jaka ma być forma (typ) tej czynności wiąże się z regulacją udostępniania informacji publicznej i wymaga bliższego omówienia. Prawo do informacji publicznej ma umocowanie konstytucyjne. Zgodnie z art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej obywatel może uzyskać informację o działalności organów władzy publicznej, a także osób pełniących funkcje publiczne. W ustępie 3 art. 61 Konstytucji przewidziano ograniczenie w prawie do uzyskiwania tej informacji ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Realizacja i uszczegółowienie tego prawa ma charakter ustawowy i funkcję tę spełnia ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W jej art. 1 ust. 1 przewidziano, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, a w ust. 2, że przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. W myśl art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno – techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji, obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. Ważne także przy tym jest, że dostęp do informacji publicznej realizowany jest w pierwszej kolejności przez wgląd do dokumentów urzędowych (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy). W art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznych uregulowano zagadnienia dotyczące ograniczenia prawa do informacji publicznej. Przede wszystkim prawo to podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1). Przepis ten w ust. 3 stanowi, że nie można, z zastrzeżeniem ust. 1 i 2, ograniczać dostępu do informacji o sprawach rozstrzyganych w postępowaniu przed organami państwa, w szczególności w postępowaniu administracyjnym, karnym lub cywilnym, ze względu na ochronę interesu strony, jeżeli postępowanie dotyczy władz publicznych lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne albo osób pełniących funkcje publiczne - w zakresie tych zadań lub funkcji. Z kolei ograniczenia dostępu do informacji w sprawach, o których mowa w ust. 3, nie naruszają prawa do informacji o organizacji i pracy organów prowadzących postępowania, w szczególności o czasie, trybie i miejscu oraz kolejności rozpatrywania spraw (ust. 4). Stosownie zaś do dyspozycji art. 14 ust. 1 i 2 powołanej ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. 4. Jeśli chodzi o tryb postępowania przyjmuje się, że czynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej poprzedzające ustalenie, że żądana informacja stanowi informację publiczną, nie są prowadzone w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (ustawa z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, tekst jedn. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej k.p.a.), gdyż wniosek nie wszczyna postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 50/06, dostępny w bazie orzeczeń na stronie internetowej NSA). Omawiana ustawa przewiduje wydanie decyzji administracyjnej tylko wtedy, gdy organ odmawia ujawnienia jakiegoś faktu bądź dokumentu, co stanowi informację publiczną w rozumieniu jej przepisów. W sytuacji zatem, kiedy żądana informacja nie jest informacją publiczną, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, zarówno nie ma podstaw do stosowania trybu określonego w art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak również nie istnieje możliwość wezwania do uzupełnienia braków podania w oparciu o art. 64 § 2 k.p.a. Wobec tego dopuszczalną i właściwą formą odniesienia się do takiego wniosku, jest pismo zawiadamiające o braku możliwości zastosowania do wniosku przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. postanowienie NSA z dnia 18 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 405/10, Lex Polonica nr 2294151). Dlatego też właściwym trybem kontroli odmowy udzielenia informacji publicznej w sytuacji, gdy organ twierdzi, że nie ma ona takiego charakteru jest skarga na bezczynność organu w trybie art. 149 p.p.s.a. To, że Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wymaga szerszego uzasadnienia. Organ ten jest bowiem podmiotem, który co do zasady dysponuje informacjami o charakterze publicznym i w sytuacji kiedy udostępnienie tej informacji nie jest wyłączone z uwagi na jej charakter - informacja niejawna lub stanowiąca tajemnicę ustawowo chronioną (o których to wyłączeniach mowa w art. 5 ust 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), obowiązany jest do jej udostępnienia, jeśli zaś udostępnić jej nie może do rozstrzygnięcia wniosku we właściwej formie. Forma zaś związana jest z przyczyną nieudostępnienia informacji. Jeśli bowiem informacja istnieje zaś ma charakter poufny, wynikający z ustawowo chronionej tajemnicy, organ ma obowiązek wydać decyzję administracyjną. Czym innym jest bowiem odmowa prawa dostępu do informacji publicznej z przyczyn wskazanych w art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznych, a czym innym zaś odmowa udzielenia informacji, w przypadku braku tej informacji albo danych, które informacją publiczną, w rozumieniu art. 1 ust. 1 wskazanej ustawy nie są. W pierwszym przypadku brak rozstrzygnięcia we właściwej formie procesowej przesądza o konieczności oceny owego braku w kontekście ewentualnej bezczynności organu. Co istotne decyzja taka podlega zaskarżeniu do organu wyższego stopnia, która to procedura nie ma zastosowania w przypadku formy pisma odmawiającego udzielenia dostępu do informacji z innych przyczyn. W przypadku pisma brak bezczynności zachodzi tylko wtedy, gdy organ poinformował pisemnie wnioskującego, że treści będące przedmiotem sporu nie są informacjami publicznymi. W pełni należy podzielić przy tym pogląd, że prawo dostępu do informacji publicznej oznacza dostęp do informacji już istniejącej, będącej w posiadaniu podmiotu zobowiązanego i nie może być utożsamiane z prawem do inicjowania działań (kontrolnych, badawczych itp.) mających na celu wytworzenie informacji jakościowo nowej i dotychczas nieistniejącej, której udzielenia domaga się wnioskodawca (wyrok NSA z dnia 30 października 2008r., I OSK 951/08, ONSAiWSA 2/2010, poz. 32). Z podanych względów oczywiste jest zatem, że zarówno wnioskujący, jak i sąd kontrolujący przyczyny odmowy udzielenia informacji publicznej, w tym zarzut bezczynności w udzieleniu, powinien dysponować danymi umożliwiającymi ustalenie, które z dwóch przeciwnych twierdzeń odpowiada stanowi faktycznemu sprawy. Rozpoznając w przedstawionym kontekście odpowiedź udzieloną skarżącemu, a pośrednio sądowi rozpoznającemu skargę, należy stwierdzić, że organ podaje na poparcie swojego stanowiska dwie wykluczające się wzajemnie odpowiedzi. Pierwszą, że informacja nie istnieje (nie została wytworzona) i drugą, że jest objęta tajemnicą skarbową. Przeciwieństwo ich jest dość oczywiste. Jeśli bowiem żądana informacja nie istnieje, to brak jest przedmiotu objętego ewentualną tajemnicą skarbową. Jeśli natomiast informacja została wytworzona w związku z publicznymi zadaniami organu, lecz ze względu na jej treść nie podlega ujawnieniu jako objęta tajemnicą skarbową, konieczne jest nie tylko wskazanie konkretnej przyczyny odmowy i jej wyjaśnienie, w taki sposób by możliwe było skontrolowanie legalności tej domowy, ale i zachowanie właściwej formy, czyli wydanie decyzji administracyjnej. 5. Z akt niniejszej sprawy i odpowiedzi udzielonej przez organ nie wynika zatem czytelna jednoznaczna podstawa odmowy udzielenia informacji oraz dopasowana do niego właściwa forma rozstrzygnięcia. Tym samym nie sposób uznać, że wniosek skarżącego został załatwiony w sposób zgodny z prawem. Należy również wskazać, że ocena bezczynności organu wymaga odniesienia się do zmiany stanu prawnego, to jest uchylenia, z dniem 29 grudnia 2011 r., art. 22 ustawy o dostępie do informacji publicznych (art. 1 pkt 9 ustawy z dnia 16 września 2011r. o zmianie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. Nr 204, poz. 1195). Wedle uchylonego art. 22 ustawy o dostępie do informacji publicznych podmiotowi, któremu odmówiono prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na wyłączenie jej jawności z powołaniem się na ochronę danych osobowych, prawo do prywatności oraz tajemnicę inną niż informacja niejawna, tajemnica skarbowa lub tajemnica statystyczna, przysługiwało prawo wniesienia powództwa do sądu powszechnego o udostępnienie takiej informacji. W poprzednio obowiązującym stanie prawnym decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej uruchamiała drogę postępowania cywilnego. Obecnie kontrola taka należy wyłącznie do sądu administracyjnego. Jeśli zatem organ twierdzi, że taka informacja nie istnieje i zarazem jest objęta tajemnicą skarbową, nie podając elementarnych danych umożliwiających weryfikacje obu twierdzeń, możliwość takiej kontroli została wyłączona. Uzasadnia to słuszność postawionego organowi zarzutu bezczynności. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 149 § 1 zd. 1 w zw. z art. 286 § 2 p.p.s.a., należało zobowiązać Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej do załatwienia wniosku skarżącego w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi akt sprawy. Wskazać jednak należy, że tak określony obowiązek nie przesądza jednak tego, czy w dalszym postępowaniu wnioskowana informacja publiczna zostanie w całości lub części udostępniona skarżącemu. Ocena w tym zakresie należy do dysponenta informacji publicznej, który wyjaśni, czy dane w ogóle istnieją, a jeśli tak to wydając decyzję administracyjną określi przyczyny, dla których objęte są tajemnicą skarbową i nie podlegają ujawnieniu. Uwzględniając zmianę stanu prawnego aktualną w dacie oceny stanu bezczynności sąd rozważył z urzędu, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 154 § 2 zd. 2 p.p.s.a.). Z okoliczności sprawy wniosek o kwalifikowanym naruszeniu prawa przez organ nie wynika, gdyż organ podejmował czynności jakkolwiek nie doprowadziły one do wykonania obowiązku orzeczonego w wyroku. O zwrocie kosztów określonych w pkt III wyroku orzeczono na podstawie art. 200 i art. 209 p.p.s.a.