II SAB/Go 61/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi I.E. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie usunięcia przeszkody powodującej zawieszenie postępowania administracyjnego postanawia: odrzucić skargę. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie wykonania przez Gminę (inwestora) robót budowlanych w budynku nr 7 przy [...], zrealizowanych na podstawie zgłoszenia remontu obiektu z dnia [...] lutego 2007 r. z przekroczeniem jego zakresu i samowolnym wykonaniem robót nim nie objętych: instalacji sanitarnej, centralnego ogrzewania i zainstalowania kotła w pomieszczeniu piwnicznym budynku oraz instalacji elektrycznej. Kolejnym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie samowolnie zrealizowanych robót budowlanych w budynku nr 7 przy [...], polegających na: powiększeniu dobudowanej altany z wymiarów przewidzianych w projekcie adaptacji kina na mieszkanie, wykonaniu w tej altanie pomieszczenia wc i kotłowni oraz wykonaniu zadaszenia tarasu. Zawieszenie postępowań nastąpiło z powodu śmierci jednej ze stron postępowania – M.B.. Wezwanie do udziału w postępowaniach spadkobierców zmarłej, zdaniem organu było niemożliwe i nie zachodziły okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 k.p.a., a postępowania nie podlegały umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Na powyższe postanowienia I.E. wniosła zażalenia do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który postanowieniami z dnia [...] września 2010 r. nr [...] oraz [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcia PINB. Wnioskiem z dnia [...] października 2011r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił się do Sądu Rejonowego o wyznaczenie kuratora spadku nieobjętego po zmarłej w dniu [...] kwietnia 2009 r. M.B., będącej do dnia zgonu stroną wskazanych wyżej postępowań administracyjnych. Po rozpoznaniu powyższego wniosku, postanowieniem z dnia [...] października 2011 r., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy Wydział Cywilny umorzył postępowanie, z uwagi na to, że postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. sygn. akt [...] Sąd ten stwierdził nabycie spadku po M.B. przez jej córki R.E. i T.B.P.. I.E., reprezentowana przez matkę – R.E., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie usunięcia przeszkody podjęcia zawieszonych postępowań. Zdaniem skarżącej bezczynność PINB miała polegać na niewystępowaniu przez ten organ do sądu powszechnego o ustanowienie kuratora spadku po zmarłej M.B., co miałoby pozwolić na doprowadzenie budynku przy [...] do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu skargi I.E. wskazała na liczne pisma kierowane do PINB, w których domagała się wystąpienia przez ten organ do sądu o ustanowienie kuratora spadku, zarzuciła, że PINB nie wywiązuje się ze swoich obowiązków, nie przestrzega przepisów prawa ani przewidzianych w nich terminów załatwiania spraw, podejmuje pozorowane działania w sprawie oraz działa na korzyść osób łamiących przepisy prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że dnia [...] października 2011 r. wystąpił do Sądu Rejonowego o wyznaczenie kuratora spadku nieobjętego po zmarłej [...] kwietnia 2009 r. M.B., ostatnio zamieszkałej w [...], będącej do dnia zgonu stroną wskazanych wyżej postępowań prowadzonych przez PINB. Postanowieniem z dnia [...] października 2011 r., sygn. akt [...] postępowanie to zostało jednak umorzone z uwagi na wydanie wcześniejszego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłej (sygn. akt [...]). Do dnia udzielenia odpowiedzi na skargę postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku nie stało się jednak prawomocne, wobec czego nie ustała przyczyna uzasadniająca podjęcie zawieszonych przez PINB postępowań. Dodatkowo skarżąca w żadnym ze swoich pism nie wspomniała o ustaleniu kręgu spadkobierców po zmarłej M.B., domagając się jedynie podjęcia postępowań oraz wystąpienia przez organ o wyznaczenie kuratora spadku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skargę należało odrzucić. Badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza analiza, czy sprawa będąca jej przedmiotem należy do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Granice właściwości rzeczowej wojewódzkich sądów administracyjnych sprecyzowane zostały w przepisach art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4 i art. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., jak również wynikają ze szczególnych przepisów zawartych w innych aktach prawnych. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Jak wynika z treści przytoczonego powyżej art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., skarga na bezczynność organu administracji publicznej jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Dopiero jeżeli wynik badania tej okoliczności okaże się pozytywny, przedmiotem oceny sądu będzie ustalenie, czy organowi można przypisać bezczynność rozumianą jako niewydanie w terminie aktów i czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Przedmiotem zaskarżenia w rozpatrywanej sprawie jest bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie usunięcia przeszkody skutkującej zawieszeniem prowadzonych przez ten organ postępowań administracyjnych w sprawach oznaczonych numerami [...] oraz [...]. Jak wynika z treści skargi, zamiarem skarżącej było doprowadzenie, aby PINB wystąpił do właściwego sądu rejonowego z pismem wszczynającym postępowanie w przedmiocie ustanowienia kuratora spadku – jedną z procedur zaliczanych do cywilnego postępowania nieprocesowego, uregulowaną w art. 666-668 Kodeksu postępowania cywilnego (Dz. U. z 1964 r. Nr 43, poz. 296 ze zm.). Materialnoprawną podstawę ewentualnego ustanowienia kuratora stanowi z kolei przepis art. 178 i następne Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (Dz. U. z 1964 r. Nr 9, poz. 59 ze zm.). Wniosku wszczynającego cywilne postępowanie nieprocesowe niewątpliwie nie można zakwalifikować jako jednego z aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Nie ma przy tym znaczenia, że z wnioskiem tym miałby wystąpić organ administracji publicznej. Zarzucana w skardze bezczynność organu nie obejmuje zatem niepodjęcia przez organ żadnego z aktów bądź czynności wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 -4a p.p.s.a., poddanych przez ustawę kontroli sądu administracyjnego, których niepodjęcie może stanowić bezczynność organu (art. 3 § 2pkt 8 p.p.s.a.), lecz dotyczy konkretnej czynności procesowej z zakresu prawa cywilnego. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że z akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby skarżąca złożyła wniosek o podjęcie zawieszonych postępowań administracyjnych, a organ pozostawał bezczynny w załatwieniu takiego wniosku. W pismach kierowanych do organu skarżąca domagała się wystąpienia z odpowiednim wnioskiem o ustanowienie kuratora spadku, a tym samym – w ocenie skarżącej – usunięcia przeszkody w kontynuowaniu zawieszonych postępowań, nie składając przy tym wniosku o podjęcie postępowań administracyjnych. Tym samym uzasadnione jest stanowisko, iż ustalony stan faktyczny i prawny sprawy, nie daje podstaw do przyjęcia, że w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., PINB pozostawał w bezczynności. Podobne stanowisko przyjął Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w piśmie z dnia [...] września 2011 r., w którym rozpatrzył skargę skarżącej z dnia [...] sierpnia 2011 r. na działania PINB. Powyższe uwagi odnoszą się również do zgłoszonego w skardze zarzutu dotyczącego przewlekłości zawieszonych postępowań administracyjnych. Przedstawione stanowisko prowadzi do konstatacji, że sprawa zainicjowana analizowaną skargą, nie należy do właściwości sądu administracyjnego, wobec czego skarga ta , na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. podlegała odrzuceniu. Na marginesie należy zwrócić uwagę, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wystąpił w dniu [...] października 2010r. do Sądu Rejonowego o wyznaczenie kuratora spadku nieobjętego po zmarłej M.B., jednak Sąd Rejonowy postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. umorzył postępowanie wszczęte tym wnioskiem z uwagi na wydanie wcześniejszego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłej M.B.. Pomijając zatem kwestię braku właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sprawie wyznaczonej zakresem skargi należy stwierdzić, że PINB wykonał czynność, której domagała się strona. Niewydanie zaś przez Sąd Rejonowy orzeczenia merytorycznego w kwestii ustanowienia kuratora spadku nie było okolicznością zależną od organu. Trzeba również zauważyć, iż w orzecznictwie sądowoadminstracyjnym wskazuje się, iż niedopuszczalne jest wniesienie skargi na bezczynność organu dopóty, dopóki we właściwym trybie nie zostanie wzruszone ostateczne postanowienie o zawieszeniu postępowania lub nie zostanie podjęte postępowanie (postanowienie NSA z 29 grudnia 1992 r., II SA 697/92, opubl. ONSA z 1994 r. Nr 2, poz. 50). Skoro skarżąca nie złożyła wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania administracyjnego, poprzestając jedynie na domaganiu się od PINB wystąpienia do Sądu Rejonowego o ustanowienie kuratora spadku, nie można mówić o bezczynności organu w tym zakresie. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.