II SAB/Go 61/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2018 r. sprawy ze skargi J.D. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie legalizacji adaptacji strychu I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta do załatwienia wniosku skarżącego J.D. z [...] r. – w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta na rzecz skarżącego J.D. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. J.D. złożył skargę (pismo z [...] czerwca 2018r.) na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) w zakresie nie wszczęcia postępowania administracyjnego (z jego wniosku z [...] listopada 2017 r.) w celu legalizacji wykonanej i użytkowanej bez odbioru adaptacji strychu w budynku przy ul. [...]. Skarżący wskazał, że bezczynność PINB nastąpiła mimo, iż Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) postanowieniem z [...] kwietnia 2018 r., nr [...], stwierdził bezczynność PINB i wyznaczył dodatkowy 30-dniowy termin do załatwienia sprawy, licząc od dnia otrzymania postanowienia. Odpowiadając na skargę PINB wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że pismem z [...] maja 2017 r. J.D. zwrócił się o "wydanie potwierdzenia zgody na użytkowanie adaptowanego strychu na część lokalu mieszkalnego o powierzchni użytkowej 20m2". Jak wskazał wnoszący, dokument ten potrzebny jest do zmiany udziałów w budynku mieszkalno-usługowym przy ul. [...], w związku z tym, że do zmiany właściciela doszło w wyniku licytacji komorniczej, dokument ten nie został przekazany przez poprzedniego właściciela, będącego inwestorem. Do pisma dołączono w szczególności decyzję Prezydenta Miasta z [...].05.1996 r. znak: [...] o pozwoleniu na budowę dla inwestycji polegającej na adaptacji strychu na część lokalu mieszkalnego położonego w lokalu mieszkalnym w budynku przy ul. [...]. Dalej PINB wskazał, że pismem z [...].07.2017 r. znak: [...] poinformował o wyznaczeniu terminu oględzin w sprawie zgłoszonej przez J.D.. Czynności te zostały przeprowadzone [...].08.2017 r. Jak ustalono, K.M. - właściciel lokalu w skład którego ma wejść strych w następstwie zmiany udziałów - kupił mieszkanie w 2013 r. i nie zostały mu przekazane żadne dokumenty, takie jak projekt, dokumenty odbiorowe. Osoby obecne w trakcie czynności, w tym przedstawiciel zarządcy, wskazali iż wspólnota mieszkaniowa również ich nie posiada. Aktualnie strych jest częścią wspólną nieruchomości, a K.M. jego dzierżawcą. PINB wskazał, że pismem z [...].10.2017 r. znak: [...] zwrócił się do Urzędu Miasta z prośbą o udostępnienie dokumentacji dotyczącej adaptacji strychu przy ul. [...]. Odpowiedź została udzielona pismem Prezydenta Miasta z [...].10.2017 r. znak: [...], do którego dołączono kserokopię projektu technicznego, wniosek Państwa S. o wydanie pozwolenia na budowę oraz decyzji znak: [...] z [...].05.1996 r. W wyniku analizy dokumentacji zgromadzonej w zgłoszonej sprawie, PINB pismem z [...].12.2017 r. znak: [...] udzielił skarżącemu oraz aktualnemu użytkownikowi strychu informacji, że nie stwierdził aby występowała konieczność postępowania legalizacyjnego w związku z brakiem formalnego zakończenia robót budowlanych. Na podstawie zgromadzonych dokumentów nie można stwierdzić, że dokonano istotnych odstępstw w rozumieniu ustawy - Prawo budowlane. W ocenie PINB, biorąc również pod uwagę cel jakiemu miało służyć badanie tej sprawy, tzn. ustalenie na nowo udziałów w nieruchomości wspólnej, rozwiązaniem tak określonego problemu jest dokonanie formalnego zakończenia budowy. PINB wskazał, że wnioskodawca J.D., nie może być stroną postępowania w sprawie legalności zmiany sposobu użytkowania części obiektu będącego budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym z częścią usługową. Podmiotem takim może być wyłącznie wspólnota mieszkaniowa budynku przy ul. [...]. Podmiot ten nie występował dotychczas do PINB z podobnymi wnioskami. Z uwagi na brak wyjaśnienia kwestii związanych z udzielonym pozwoleniem na budowę, a także reprezentację wspólnoty przed organami administracji publicznej, PINB zwrócił się pismami z [...].04.2018 r. z pytaniami do Prezydenta Miasta oraz zarządcy nieruchomości. Na dowód niemożności uznania Pana D. za stronę postępowania należy przyjąć odpowiedź Zarządcy, w którym zawarto informację, iż Wspólnota posiada zarząd właścicielski w składzie dwuosobowym: K.M. i E.M.. Na użytek niniejszej odpowiedzi przywołać należy również odpowiedź udzieloną przez organ administracji architektoniczno-budowlanej pismem [...] z [...].04.2018 r. w której wskazano iż decyzja o pozwoleniu na budowę [...] z [...].05.1996 r. (decyzja dotycząca adaptacji strychu na mieszkanie w lokalu mieszkalnym przy ul. [...]) nie została zmieniona ani uchylona bądź wygaszona. Oznacza to, że wymienione pozwolenie na budowę jest decyzją ostateczną, funkcjonującą w obrocie prawnym. Jednocześnie Prezydent Miasta w piśmie z [...].04.2018 r. poinformował, że w aktach sprawy udzielonego pozwolenia nie ma wniosku o wydanie dziennika budowy a w rejestrach brak zapisu o zgłoszeniu zakończenia budowy. PINB wyjaśnił, że [...].07.2018 r. K.M. złożył do PINB Miasto zawiadomienie o zakończeniu budowy polegającej na adaptacji strychu na część lokalu mieszkalnego położonego w lokalu mieszkalnym w budynku przy ul. [...], tzn. inwestycji zrealizowanej na podstawie decyzji Prezydenta Miasta z [...].05.1996 r. znak: [...]. Do zawiadomienia dołączono dokumentację wskazaną w art. 57 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Wskazać przy tym należy, iż niemożliwe było przedstawienie dziennika budowy, ponieważ prawdopodobnie nie został on w ogóle pobrany. Sytuacja taka nie powoduje, że inwestycja nie może zostać formalnie zakończona - w związku z funkcjonującym w obrocie prawnym pozwoleniem na budowę (a więc także uprawnieniem do zakończenia robót wykonanych na jej podstawie) - aktualne jest ono, tak długo póki decyzja o pozwoleniu nie zostanie unieważniona lub wygaszona. Dziennik budowy jest dokumentem urzędowym, którego zapisy stanowią odzwierciedlenie tego w jakim czasie, jakiego rodzaju roboty prowadzono, a także pod czyim nadzorem były wykonywane. Niejednokrotnie zdarza się, że dokument ten zostaje zagubiony, skradziony lub zniszczony - albo nie zostaje pobrany. W takiej sytuacji nie jest już możliwe jego odtworzenie - stanowiłoby to naruszenie prawa. Aby zrealizować przysługujące inwestorom uprawnienie do zakończenia budowy, prowadzący budowę kierownik budowy dokonuje inwentaryzacji stanu budowy takim, jakim ją zastał w momencie przyjęcia obowiązków kierownika (czyli również w momencie gdy wszystkie prace zostały już zakończone). Do w/w zawiadomienia dołączone zostało oświadczenie kierownika budowy - Pana E.W. zawierające inwentaryzację wykonanych robót oraz stwierdzenie wykonania wszelkich prac dotyczących adaptacji powierzchni strychu na pomieszczenie mieszkalne zgodnie z warunkami zabudowy, technologią oraz w sposób niebudzący zastrzeżeń. W wyniku analizy złożonego zawiadomienia, PINB, działając na podstawie art. 54 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, wydał zaświadczenie potwierdzające fakt przyjęcia złożonego zawiadomienia bez wniesienia sprzeciwu. Inwestycja objęta zawiadomieniem o jej zakończeniu, a będąca przedmiotem wniosku oraz skargi J.D., została wykonana w sposób zgodny z zatwierdzoną dokumentacją projektową. Nie stwierdzono wprowadzenia istotnych odstępstw od projektu budowlanego, wskazanych w art. 36a ustawy - Prawo budowlane. Tym samym nie można mówić o popełnieniu jakiejkolwiek samowoli budowlanej przez poprzedniego lub obecnego inwestora. W związku z zaistniałą sytuacją utraty prawa własności przez poprzedniego inwestora PINB rozpatrywał sprawę pod kątem doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem - a ponieważ nie zostało stwierdzone, aby dopuszczono się popełnienia istotnego odstępstwa od zatwierdzonej dokumentacji jak i nie stwierdzono innych nieprawidłowości, jedyną kwestią wymagającą uregulowania była okoliczność formalnego zakończenia budowy. W związku z tym, biorąc pod uwagę treść art. 54-55 ustawy - Prawo budowlane, właściwą formą finalizacji inwestycji było złożenia zawiadomienia o zakończeniu budowy. Podsumowując PINB wniósł o oddalenie skargi na bezczynność. Sprawa zgłoszona przez skarżącego została rozpoznana i PINB doprowadził tym samym inwestycję do stanu zgodnego z prawem - co w niniejszym przypadku oznaczało dokonanie formalnego zamknięcia budowy, gdyż innych nieprawidłowości nie stwierdzono. Pismem z [...] sierpnia 2018 r. Sąd wezwał skarżącego do wykazania (w terminie 7 dni) przysługującego zgodnie z art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: P.p.s.a.), interesu prawnego uprawniającego do złożenia skargi, w szczególności poprzez złożenie dokumentu potwierdzającego przysługujący tytuł prawny do nieruchomości objętej skargą na bezczynność. Sąd wezwał także skarżącego do wykazania (w terminie 7 dni) czy przed wniesieniem skargi do Sądu w związku z bezczynnością PINB w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie legalizacji adaptacji strychu, skarżący skierował w trybie art. 37 K.p.a. ponaglenie do właściwego organu administracji publicznej, tj. WINB oraz do przesłania odpisu wniesionego ewentualnie ponaglenia – pod rygorem przyjęcia, iż ponaglenie nie zostało złożone. Odpowiadając na ww. wezwanie skarżący przesłał Sądowi akt notarialny z [...].02.1997 r. – umowę sprzedaży garażu murowanego nr 4, do którego należy udział wynoszący 207/10000 we wspólnych częściach budynku. Skarżący zaznaczył, że adaptowany strych jest własnością wszystkich współwłaścicieli budynku zgodnie z udziałami, a nie zarządu wspólnoty, który nie reprezentuje mieszkańców w decyzjach związanych z własnością nieruchomości odrębnej i wspólnej. Skarżący przesłał także ponaglenie z [...] kwietnia 2018 r. skierowane do WINB oraz postanowienie tego organu z [...] kwietnia 2018 r., nr [...], stwierdzające bezczynność PINB i wyznaczające dodatkowy 30-dniowy termin do załatwienia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z mocy na art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. sądy administracyjne uprawnione są do kontroli działalności organów administracji publicznej w zakresie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia przez nie postępowań w sprawach wskazanych w tym przepisie, m.in. kończących się wydaniem decyzji administracyjnej lub postanowieniem na które służy zażalenie albo kończącym postepowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 1 i 2). Wniesienie skargi powinno poprzedzić wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 P.p.s.a.). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia, jak stanowi art. 52 § 2 ustawy, należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. W sprawie niniejszej skargi na bezczynność sąd stwierdza, że wymóg formalny w postaci wcześniejszego wyczerpania środków zaskarżenia został spełniony, bowiem skarżący złożył ponaglenie do organu wyższego stopnia – WINB. Dlatego nie zachodziły podstawy do odrzucenia skargi, a podlegała ona merytorycznemu rozpoznaniu. Skarga jest zasadna. Jak przyjmuje się jednolicie w orzecznictwie sądów administracyjnych z bezczynnością organów administracyjnych mamy do czynienia wówczas, gdy organ ten, mimo istniejącego obowiązku nie załatwia sprawy w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie będąc właściwym (kompetentnym) do załatwienia owej sprawy. Innymi słowy, gdy organ zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia albo aktu lub dokonaniem czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej (wyroki w sprawach: VIII SAB/Wa 43/17 z 28.09.2017 r.; IV SAB/Gl 184/17 z 29.09.2017 r.; II SAB/Lu 83/17 z 19.09.2017 r. dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń https://cbois.nsa.gov.pl – dalej CBOS). Z przekazany Sądowi przez PINB akt administracyjnych wynika, że skarżący pismem z [...] listopada 2017 r. - powołując się na art. 61 K.p.a. – zwrócił się do PINB "o wszczęcie postepowania administracyjnego w celu legalizacji wykonanej i użytkowanej bez odbioru adaptacji strychu w budynku przy ul. [...]". W piśmie tym skarżący jednoznacznie określił swoje żądanie, tj. wszczęcia postępowania administracyjnego, w sprawie "...legalizacji wykonanej i użytkowanej bez odbioru adaptacji strychu w budynku przy ul. [...]". Powyższe oznacza, że PINB był związany treścią (żądaniem) tego pisma, które stanowiło wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego. Zatem załatwienie go zwykłym pismem z [...] grudnia 2017 r., nr [...], informującym, że organ "...nie stwierdził, żeby nastąpiła konieczność postępowania legalizacyjnego w związku z brakiem dokumentacji świadczącej o dokonaniu/prowadzeniu robót, w szczególności dziennika budowy oraz faktem formalnego zakończenia robót/budowy", nie może być uznane za odpowiadające prawu. Takie załatwienie zamknęło wnioskodawcy drogę do postępowania administracyjnego i pozbawiło go praw procesowych, przede wszystkim prawa do skontrolowania stanowiska organu w drodze instancji administracyjnej a następnie sądowej. Postępowanie te pozostaje w sprzeczności z regulacją art. 61 § 1 i art. 61a § 1 i § 2 K.p.a. i jednocześnie narusza te przepisy. Zgodnie bowiem z art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie zaś do treści art. 61a § 1 i § 2 K.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie to służy zażalenie. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku w sprawie II OSK 1936/16 z 21 czerwca 2017 r. (CBOSA), w kontekście ww. regulacji organ nadzoru budowlanego powinien był zbadać złożony wniosek z uwzględnieniem okoliczności faktycznych sprawy i ewentualnie przepisów prawa materialnego, które mogłyby mieć w sprawie zastosowanie, czyli w sprawie – z uwzględnieniem przepisów ustawy Prawo budowlane. Dopiero taka ocena umożliwiałaby podjęcie właściwych działań, co jednak nie nastąpiło. Jeśli zatem organ nadzoru budowlanego otrzymał wniesione do niego podanie zawierające prośbę o wszczęcie postępowania, to przede wszystkim powinien był potraktować to podanie jako impuls do wszczęcia postępowania. Następnie, mając na uwadze regulację art. 61a § 1 i § 2 K.p.a., powinien był dokonać wstępnej oceny wniosku i ustalić, czy pochodzi od strony postępowania oraz czy w ogóle postępowanie może być wszczęte. Jeśli okoliczności te organ przesądziłby w sposób negatywny (podanie nie pochodzi od strony, postępowanie nie może być z innych powodów wszczęte), powinien był zastosować art. 61a § 1 K.p.a. i wydać zaskarżalne postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jeśli zaś wstępna kontrola wypadłaby pozytywnie, powinien był prowadzić postępowanie właściwe dla danych okoliczności stanu faktycznego (zastosować przepisy merytoryczne mające w sprawie zastosowanie) zakończone decyzją merytoryczną wydaną na podstawie przepisów Prawa budowlanego lub procesową na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. umarzającą postępowanie. Tymczasem organ co prawda podjął czynności wyjaśniające ([...] czerwca 2018 r. dokonał oględzin w sprawie inwestycji polegającej na adaptacji strychu na część lokalu mieszkalnego) ale mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył ich w procesowej formie tj. poprzez wydanie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dlatego skargę na bezczynność należało uznać jako uzasadnioną, przy czym nie stanowi usprawiedliwienia błędne przekonanie PINB o braku potrzeby procesowego załatwienia pisma w sytuacji przekonania organu o braku przymiotu strony. W tym miejscy podkreślić trzeba, że celem skargi na bezczynność jest wyłącznie doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzania o treści, czy skutkach tych działań. Sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność czynności, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. W trybie art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd może tylko orzec o obowiązku wydania aktu w danym terminie – nie może natomiast nakazać organowi sposobu rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach lub obowiązkach skarżącego (wyrok w sprawie II SAB/Bk 78/172 z 21.09.2017 r.) Biorąc pod rozwagę przedmiot żądania zawartego w piśmie z [...] listopada 2017 r., materiał z postępowania wyjaśniającego a przede wszystkim czasokres zwłoki organu w przewidzianym, procesowym załatwieniu wniosku skarżącego, Sąd na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a zobowiązał PINB do załatwienia wniosku w terminie 14 dni. W punkcie II wyroku Sąd stwierdził, że PINB dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza bowiem wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności czy oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja rażącej bezczynności nie zaistniała. Brak jest bowiem podstaw do stwierdzenia, że zaniechanie organu było zamierzone. Na skutek niniejszego wyroku PINB w wyznaczonym terminie dokona procesowego załatwienia wniosku skarżącego z [...] listopada 2017 r. przy uwzględnieniu oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku. Mając powyższe na względzie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. art. 205 § 1 P.p.s.a. Na koszty te składa się kwota uiszczonego wpisu od skargi (100 zł), którego wysokość została wyznaczona na podstawie § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2003 r., nr 221, poz. 2193 ze zm.) oraz koszty dojazdu do Sądu na rozprawę w wysokości 100 zł.