II SAB/Go 7/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi J.K. na bezczynność Zarządu Zakładu [...] spółki z o.o. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Zarządu Zakładu [...] spółki z o.o. do rozpoznania wniosku skarżącego J.K. z dnia [...] r. o udostępnienie informacji publicznej, II. stwierdza, że Zarząd Zakładu [...] spółki z o.o. dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Zarządu Zakładu [...] spółki z o.o. na rzecz skarżącego J.K. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. J.K. wnioskiem z dnia [...] lipca 2016 r. 2016 r. wystąpił do Zarządu Zakładu [...] o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej: wynagrodzenia członków zarządu spółki w latach 2010-2016, wysokości przyznanych członkom zarządu spółki nagród w latach 2010-2016, wynagrodzenia członków rady nadzorczej spółki w latach 2010-2016, wysokości przyznanych członkom rady nadzorczej spółki nagród w latach 2010-2016, wysokości nagród przyznanych pracownikom spółki nagród w latach 2010-2016, sprawozdań finansowych spółki za lata 2010-2016. Wpływ wniosku do spółki został odnotowany w tym samym dniu to jest 18 lipca 2016 r. 2. W dniu 12 sierpnia 2016 r. J.K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na bezczynność Prezesa Zarządu Zakładu [...] w zakresie rozpoznania powyższego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, domagając się w nim zobowiązania do udzielenia żądanej informacji i zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucił nieudzielenie informacji w żądanym zakresie i zarazem brak jakiegokolwiek działania organu w sprawie wniosku. Wskazał, że żądana informacja jest informacją publiczną i obowiązkiem organu było udostępnienie jej albo poinformowanie go o innym sposobie załatwienia wniosku w postaci pisma lub decyzji. Podkreślił, że jeżeli organ nie podjął jednej z wyżej wymienionych czynności, to dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia okoliczności, z jakich powodów określona informacja publiczna nie została przekazana wnioskodawcy. 3. W odpowiedzi na skargę, zawartej w piśmie z dnia [...] stycznia 2016 r., Zarząd Zakładu [...] wniósł o oddalenie skargi (jak to określono w piśmie "oddalenie wniosku"). Organ przyznał fakt wpływu wniosku i zakresu żądanej informacji oraz jej publiczny charakter i wskazał, że informacja została skarżącemu udzielona w dniu 18 lipca 2016r., zgodnie z żądaniem na wskazany we wniosku adres pocztą elektroniczną. Organ wskazał, że powodem przekroczenia terminu udostępnienia informacji było to, że spółka nie ma wyodrębnionego stanowiska do zajmowania się sprawami z zakresu informacji publicznej, nie ma w tym doświadczenia, jej zadania są inne, a wniosek został złożony w okresie urlopowym. Organ wskazał też, że w sprawie brak jest podstaw do wymierzenia mu grzywny. Odpis odpowiedzi na skargę został doręczony skarżącemu z zobowiązaniem się do podania aktualnego stanowiska. W zakreślonym terminie skarżący nie udzielił żadnej odpowiedzi, nie był również na rozprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśli art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718. - określanej dalej jako p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4 a, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 a p.p.s.a. ). Ponadto sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ( art. 149 § 2 p.p.s.a.). 5. Tryb i zasady rozpoznawania tego rodzaju wniosków określa u.d.i.p. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, iż skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez uprzedniego wzywania do usunięcia naruszenia prawa. Bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Na gruncie u.d.i.p. przez bezczynność organu rozumieć należy sytuację, w której organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Natomiast stanowisko organu o odmowie udzielenia informacji winno przybrać procesową formę decyzji administracyjnej, co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów k.p.a. Jeżeli jednak żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ odmawia jej udostępnienia zwykłym pismem, sporządzonym z zachowaniem przewidzianych terminów. Dla oceny, czy organ pozostaje w bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej, czego dotyczy niniejsze postępowanie, istotne znaczenie ma ustalenie, iż dysponuje on informacją, która jest informacją publiczną w rozumieniu art. 6 u.d.i.p. oraz że jest on podmiotem zobowiązanym do udostępnienia tej informacji. Przy czym stosownie do treści art. 4 ust. 3 u.d.i.p. podmioty określone w ust. 1 i 2 tego artykułu są zobowiązane do udzielenia informacji, jeśli są w jej posiadaniu. W dalszej kolejności ustaleniu podlega, czy organ udostępnił żądaną informację ( lub podjął inne ustawą określone czynności ) we wskazanym ustawą terminie (art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). 6. Prawo dostępu do informacji publicznej to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). W sprawie nie jest sporne, że spółka Zakład [...] jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z treścią art. 4 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. 7. Z powyżej przedstawionych uregulowań krąg podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej, wskazany w art. 4 ust. 1 ustawy, nie jest ograniczony wyłącznie do podmiotów mieszczących się w pojęciu administracji w sensie organizacyjnym, a obejmuje także podmioty mieszczące się w pojęciu administracji w sensie funkcjonalnym. Z tej racji stwierdzenie zawarte w art. 4 ust. 1 ustawy "w szczególności" należałoby rozumieć w ten sposób, że każdy podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, jeśli wykonuje zadania władzy publicznej lub dysponuje majątkiem publicznym. Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę u.d.i.p., a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., II SA 181/02; wyrok NSA z dnia 20 października 2002 r., II SA 1956/02 oraz wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., II SA 2036-2037/02, M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28). 8. Po rozstrzygnięciu, iż żądana przez skarżącego informacja ma charakter informacji publicznej i wniosek został skierowany do podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia, należy rozważyć czy zarząd spółki (to jest bowiem jej organ w rozumieniu przepisów kodeksu spółek handlowych) dopuścił się zarzucanej bezczynności. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku ( art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom (art. 15 ust. 1 u.d.i.p.). Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek ( art. 15 ust. 2 u.d.i.p.). W myśl natomiast art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ud.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Powyższa zasada odnosi się w sposób bezpośredni do tzw. informacji prostych, to jest takich, które podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie w jakiej je posiada, przy czym ich wyodrębnienie ze zbiorów informacji (rejestrów, zbiorów dokumentów, akt postępowań), nie jest związane z koniecznością poniesienia pewnych kosztów osobowych lub finansowych trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami zobowiązanego do udzielenia informacji podmiotu. 9. W sprawie organ nie powołał się na potrzebę przetworzenia informacji a i sam jej rodzaj wskazuje, że jest to informacja prosta. Skoro wniosek skarżącego został załatwiony po upływie 14 dni od jej złożenia czyli po dniu 1 sierpnia 2016 r., to od dnia 2 sierpnia 2016 r. do dnia udzielenia informacji - 17 sierpnia 2016 r. wystąpiła w sprawie bezczynność. Ponieważ jednak informacja została udzielona w pełnym zakresie, co wykazał organ i czemu nie zaprzeczył skarżący, postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiocie zobowiązania do rozpoznania wniosku skarżącego podlegało umorzeniu zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt I wyroku). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem udostępnienie informacji, czy też wydanie decyzji odmownej albo umorzenie postępowania po wniesieniu skargi, a przed jej rozpoznaniem, nie zwalnia jednak sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi (por. postanowienie NSA z 26 lipca 2012 r., II OSK 1360/12, wyrok NSA z 15 stycznia 2013 r., II OSK 2390/12). W związku z powyższym Sąd – na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. – stwierdził, iż organ dopuścił się bezczynności, która choć krótkotrwała, to jednak w sprawie wystąpiła (pkt II wyroku). Odnosząc się do wyjaśnień organu stwierdzić należy, że dla zasadności skargi na bezczynność (stwierdzenia stanu bezczynności) nie mają znaczenia powody, z których przyczyny określony akt lub czynność nie został podjęte, w szczególności zaś, czy bezczynność została spowodowana zawinioną czy niezawinioną opieszałością organu, szczególnym charakterem czynności w stosunku do zadań głównych itp. przyczynami. Powyższe kwestie mają natomiast znaczenie dla kwalifikacji bezczynności pod kątem przesłanek rażącego naruszenia prawa i ewentualnej grzywny. Biorąc pod uwagę fakt udzielenia informacji, krótki czas bezczynności i specyfikę działania spółki komunalnej Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku). Z tych samych powodów Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania grzywny określonych z art. 149 § 2 p.p.s.a. Uwzględniając to, że udzielenie informacji nastąpiło po wniesieniu skargi, która niejako wymusiła czynność organu sąd, na podstawie art. 200 i 201 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. i 209 p.p.s.a zasądził od spółki na rzecz skarżącego koszty postępowania, na które składał się wpis od skargi w kwocie 100 zł (pkt III wyroku).