II SAB/Go 71/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Skowrońska-Pastuszko (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alina Rzepecka Sędzia WSA Jacek Niedzielski Protokolant Asystent sędziego Marta Świetlik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2015 r. sprawy ze skargi A spółki z o.o. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013 oddala skargę. A Spółka z o.o. (zwana A, Spółka lub skarżąca) wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w sprawie odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013. Z akt wynika następujący stan sprawy. Do Biura Powiatowego ARiMR w dniu [...] maja 2013 r. wpłynął podpisany przez P.M. wniosek A o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013. We wniosku zgłoszono działki rolne o łącznej powierzchni 54, 76 ha do: jednolitej płatności obszarowej (JPO), jak również uzupełniającej płatności podstawowej (UPO). Do 2 września 2013 r. wniosek był weryfikowany formalnie w zakresie usunięcia braków polegających na podpisaniu wniosku przez osobę upoważnioną do reprezentowania Spółki. Następnie w toku postępowania gromadzone były m.in. informacje z Oddziału Agencji Nieruchomości Rolnych dotyczące tego, jakie podmioty i na jakiej podstawie użytkowały w latach 2011 – 2013 zgłoszone we wniosku działki (nr [...] oraz nr [...]). Sprawdzano ponadto prowadzenie działalności rolniczej w 2013 r. przez A na gruntach deklarowanych przez nią do płatności. W maju 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego, w związku ze złożonymi na wezwanie organu wyjaśnieniami prezesa zarządu Spółki, wystąpił do kontrahentów, wobec których miała ona zobowiązania finansowe za wykonane usługi, o udostępnienie dokumentacji finansowej potwierdzającej realizację płatności. Pismem z dnia [...] lipca 2014 r. ww. organ zwrócił się także do Naczelnika Urzędu Skarbowego o udostępnienie sprawozdań finansowych A za rok 2013. W toku postępowania Spółka składała wnioski o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków, które zostały załatwione odmownie. W związku ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w następnej kolejności poddał wniosek A o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013 kontroli administracyjnej, w trybie przepisów art. 28 ust. 1 lit. a, b, c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. , celem odpowiedniego zweryfikowania zadeklarowanych uprawnień do płatności i zadeklarowanych działek, które pozwala uniknąć nienależnego wielokrotnego przyznania tej samej pomocy co do tego samego roku, do danej działki oraz nienależnej kumulacji pomocy przyznawanej w ramach systemów pomocy obszarowej. Konsekwencją przeprowadzonej kontroli administracyjnej było stwierdzenie braku przesłanek do uznania, że A jest spółką samodzielnie prowadzącą działalność rolniczą, która posiada autonomię w zakresie zarządzania. Stwierdzono przy tym brak dokumentów potwierdzających samodzielność techniczną i ekonomiczną gospodarstwa. Według ustaleń Kierownika Biura Powiatowego to P.M. nadzorował prace rolne zarówno jako zleceniodawca jak i zleceniobiorca usług. Organ uznał zatem, że grunty rolne zgłaszane przez A są zarządzane przez ww. osobę. Wskazał przy tym, że grunty zgłaszane do płatności przez P.M. oraz przez spółki, w których jest on wspólnikiem, nie stanowią odrębnych gospodarstw, tzn. samodzielnych, niepowiązanych ze sobą ekonomicznie czy technologicznie. Po analizie powiązań podmiotów, zarejestrowanych odrębnie w ewidencji producentów, gdzie udział ma P.M., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR uznał, że nie A, tylko P.M. prowadził działalność rolniczą, będącą działalnością zarobkową, wykonywaną w sposób zorganizowany i ciągły, prowadzoną na własny rachunek. P.M. uzyskiwał przychody oraz ponosił wydatki związane z działalnością rolną. W ocenie organu pierwszej instancji to on był zatem posiadaczem jednego spójnego gospodarstwa rolnego, sztucznie podzielonego i zgłaszanego oddzielnie przez kilkadziesiąt podmiotów zarejestrowanych w ewidencji producentów jako odrębni producenci rolni. W następstwie dokonanych ustaleń Kierownik Biura powiatowego stwierdził, że A nie jest producentem rolnym w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz.U. z 2012 r. , poz. 86 ze zm.). Uznał również, że Spółka nie była, w myśl ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm.), posiadaczem gruntów deklarowanych do płatności na rok 2013. Powyższe znalazło odzwierciedlenie w decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] października 2014 r. , którą odmówiono A przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013. Organ stwierdził, że w sprawie zastosowanie ma art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (...) – Dz. Urz. WE L 30 z 31 stycznia 2009 r. , s.16, zgodnie z którym nie naruszając szczególnych przepisów odnoszących się do poszczególnych systemów wsparcia, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Organ powołał się ponadto na przepisy art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE L z dnia 23 grudnia 1995 r.) wskazując, że przyznanie wnioskowanej płatności byłoby sprzeczne z tym przepisami. Określają one, że działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. Spółka A w ustawowym terminie odwołała się od powyższej decyzji. Odwołanie, wniesione za pośrednictwem organu pierwszej instancji, wpłynęło wraz z aktami sprawy do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w dniu [...] listopada 2014 r. W odwołaniu zostały postawione zarzuty dotyczące: braku staranności przy zbieraniu dowodów oraz ustalaniu stanu faktycznego, popełnienia fundamentalnych błędów w zakresie ustaleń faktycznych, dokonanych w oparciu o źle metodycznie zgromadzone dowody, jak też błędnej , arbitralnej i dowolnej oceny materiału dowodowego oraz nieprzeprowadzenia żądanych przez stronę dowodów. Spółka zarzuciła również nieuzasadnione zastosowanie art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009. Zakwestionowane zostało przede wszystkim ustalenie, że A nie była posiadaczem gospodarstwa rolnego zgłoszonego do płatności, jak również stwierdzenie, że P.M. sztucznie podzielił gospodarstwo, aby uniknąć tzw. modulacji. Zarzucając nieprzeprowadzenie wnioskowanych dowodów strona wskazywała, że mogłyby one pozwolić na stwierdzenie, że Spółka posiadała oraz samodzielnie prowadziła gospodarstwo rolne. Świadkowie mogliby potwierdzić, na czyją rzecz i w czyim imieniu podejmowali czynności gospodarcze związane z działalnością Spółki, jak również prowadzenie i zarządzanie gospodarstwem spółki oraz cele i zamiary wspólników, a także zgodność działania Spółki z celami wsparcia płatnościami w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W związku z powyższym w odwołaniu został ponowiony wniosek o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków, którzy powinni zostać przesłuchani co do takich okoliczności, jak: - posiadanie przez Spółkę oraz prowadzenie samodzielnego gospodarstwa rolnego na jej odrębny rachunek, na jej rzecz i ryzyko; - na czyją rzecz, w czyim imieniu, na czyje ryzyko było prowadzone gospodarstwo Spółki, w czyim imieniu świadkowie podejmowali czynności prawne związane z działalnością Spółki, prowadzeniem i zarządzaniem gospodarstwem Spółki; - ustalenie, że prowadzenie działalności rolniczej i gospodarstwa Spółki było uzasadnione ekonomicznie, a przyjęta przez zarząd forma działania, sposób użytkowania maszyn i urządzeń, kontraktowania i wykonywania usług na rzecz Spółki wynikał i miał pełne oparcie w rachunku ekonomicznym; - cele działalności Spółki oraz prowadzenia gospodarstwa Spółki; - zarządzanie samodzielnym gospodarstwem, zoptymalizowanym pod względem położenia geograficznego i odległości pomiędzy poszczególnymi jednostkami produkcyjnymi. Odnośnie art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 w odwołaniu podkreślono, że do jego zastosowania konieczne jest wystąpienie kumulatywnie dwóch okoliczności, które powinny być wykazane przez organ, a mianowicie: zaistnienie ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty oraz po drugie wystąpienie subiektywnego elementu w postaci woli uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii przez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek. Według Spółki organ pierwszej instancji w ogóle pominął cele wnioskodawcy, nie ustalił oraz nie udowodnił jego zamiarów, jak też nie wykazał, że otrzymanie płatności było jedyną przesłanką działania wnioskodawcy. Na tej podstawie A wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy oraz przyznanie płatności zgodnie z wnioskiem. Domagała się ponadto uchylenia postanowienia z dnia [...] maja 2014 r. o odmowie przeprowadzenia dowodu. Organ odwoławczy podjął czynności w zakresie postępowania dowodowego. Pismami z dnia [...] listopada 2014 r. zostały wezwane na przesłuchanie w charakterze świadków wskazane przez stronę 4 osoby (P.M., M.M., D.M., A.R.). Przeprowadzenie tego dowodu zaplanowano na dzień [...] grudnia 2014 r. w siedzibie Biura Powiatowego ARiMR (miejsce zamieszkania wszystkich świadków). Prezes Zarządu A M.D. pismem z dnia [...] listopada 2014 r. został wezwany do uczestnictwa w przesłuchaniu świadków oraz równocześnie do złożenia wówczas wyjaśnień jako strona. 11 grudnia 2014 r. do organu odwoławczego wpłynęło pismo M.D. z prośbą o usprawiedliwienie z powodu choroby jego nieobecności na przesłuchaniach wyznaczonych na [...] grudnia 2014 r. Prezes Zarządu A przedłożył kopię zaświadczenia lekarskiego, w którym niezdolność do pracy została określona od [...] grudnia 2014 r. W swoim piśmie M.D. wnioskował o wyznaczenie nowego terminu przesłuchania. Z protokołu sporządzonego w dniu [...] grudnia 2014 r. w Biurze Powiatowym ARiMR wynika, że na przesłuchanie zgłosił się jedynie świadek P.M., pozostałe osoby nie stawiły się; przy czym świadek ten oświadczył, że w związku z wnioskiem strony o przesunięcie przesłuchania, mając na względzie zapewnienie czynnego udziału w postępowaniu i umożliwienia zadawania pytań świadkowi przez stronę, wnosi o przesłuchanie w obecności strony. Następnie pismami z dnia [...] grudnia 2014 r. ww. świadkowie zostali wezwani a strona zawiadomiona o przesłuchaniach wyznaczonych na [...] lutego 2015 r. (P.M. i A.R. – w siedzibie Biura Powiatowego ARiMR) oraz na [...] lutego 2015 r. (M.M. i D.M. – w siedzibie Oddziału Regionalnego ARiMR). Pismem z dnia [...] lutego 2015 r., otrzymanym przez organ odwoławczy [...] lutego 2015 r. M.D. poinformował, że ze względu na dalszą chorobę nie będzie w stanie stawić się na wyznaczonych przesłuchaniach, w których bardzo chce uczestniczyć. Wniósł o wyznaczenie nowego terminu przesłuchań, zgłaszając alternatywnie, "w celu usprawnienia i przyspieszenia postępowania", wniosek o przeprowadzenie przesłuchań zarówno świadków, jak i jego, w formie pisemnej (korespondencyjnej). Wnosił o przesłanie do niego pytań, na które zobowiązał się w pierwszym możliwym terminie wyczerpująco odpowiedzieć. Poinformował również, że na ile pozwoli jego stan zdrowia, to w imieniu A przygotuje pytania do świadków. Zwrócił się również do organu, aby ten zawiadomił świadków, "iż terminy, na które są wzywani są nieaktualne". Do pisma została załączona kopia zaświadczenia lekarskiego o niezdolności do pracy w okresie od [...] stycznia do [...] marca 2015 r. Pismami z dnia [...] lutego 2015 r. do świadków i strony zostały skierowane kolejne wezwania i zawiadomienia, w których termin przesłuchań został wyznaczony na [...] kwietnia 2015 r. ([...]). M.D. po raz kolejny przedłożył zaświadczenie lekarskie; do pisma z dnia [...] marca 2015 r. dołączył kopię zaświadczenia z okresem niezdolności do pracy od [...] marca do [...] kwietnia 2015 r. Natomiast pismem z dnia [...] lutego 2015 r. M.D. został poinformowany przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR, że proponowana przez stronę forma "przesłuchania korespondencyjnego" nie ma podstaw prawnych. Organ odwoławczy przypomniał przy tym, że to strona w odwołaniu złożyła wniosek o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2015 r. Prezes Zarządu A M.D. złożył w imieniu Spółki oświadczenie, że "mając na uwadze konieczność usprawnienia długotrwałego postępowania odwoławczego" strona dołoży starań, aby w najbliższym tygodniu przesłać pisemne oświadczenie świadków, co pozwoli na cofnięcie wniosków dowodowych o przesłuchanie świadków. W dniu [...] kwietnia 2015 r. M.D. w siedzibie organu odwoławczego zapoznał się z zebranym materiałem dowodowym oraz oświadczył, że korzystając z prawa wypowiedzenia się na podstawie art. 10 kpa, w ciągu 7 dni zgłosi ewentualne zastrzeżenia i wnioski. 30 kwietnia 2015 r. wpłynęło do organu odwoławczego pismo Spółki A, w którym podniesiono brak skutecznego doręczenia Spółce zaskarżonej odwołaniem decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR. W motywach argumentowano, że skierowanie decyzji do Prezesa Zarządu Spółki, tj. osoby, która nie jest stroną ani jej pełnomocnikiem oznacza, że decyzja jako niedoręczona stronie, nie wchodzi do obrotu prawnego. Z tego względu również odwołanie złożone przez Spółkę, było przedwczesne; termin do jego złożenia nie rozpoczął jeszcze biegu. W związku z powyższym Spółka wnioskowała o zwrot akt do organu pierwszej instancji. Z kolei 5 maja 2015 r. A przekazała pisemne oświadczenia A.R., M.M., P.M. oraz D.M., jak też wyjaśnienia strony złożone przez M.D. Prezesa Zarządu. Spółka wniosła o włączenie tych dokumentów do materiału dowodowego sprawy. W piśmie przewodnim wskazano, że biorąc pod uwagę zarówno stan postępowań oraz okres ich prowadzenia, okoliczności podnoszone w odwołaniu "można uznać za stwierdzone odebranymi dowodami z zeznań świadków oraz złożonych przez stronę i świadka oświadczeń". Strona dodała, że w związku z powyższym wniosek o przesłuchanie świadków "wydaje się nie być niezbędnym i koniecznym" w sprawie; żądanie dotyczy bowiem okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami – art. 78 kpa. 5 sierpnia 2015 r. do organu odwoławczego wpłynęło pismo strony z dnia [...] sierpnia 2015 r., w którym Spółka oświadczyła, że podtrzymuje w całości zarzuty, żądania i argumentację odwołań złożonych w sprawach, w tym również zarzuty co do błędów doręczeń skarżonych decyzji a ponadto złożyła "wnioski i zastrzeżenia w sprawach odwołań" od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, m.in. w sprawie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W powyższym zakresie Spółka przedstawiła zbiorczo obszerne wywody (20 stron), podnosząc takie kwestie, jak: zastrzeżenia co do błędu rekonstrukcji stanu faktyczno-prawnego, zastrzeżenia co do ciężaru dowodu i brak dowodów tez organu, brak podstawy do odrzucenia wniosków dowodowych strony, zastrzeżenia w zakresie braku uprawnień organu do agregowania podmiotowego beneficjentów w grupy w sferze prawa regulującego płatności związane z obszarem, zastrzeżenia w zakresie braku charakteru klauzuli generalnej przez tzw. przepisy sztucznościowe (art. 5 ust. 3 rozporządzenia 1975/2006, art. 4 ust.8 rozporządzenia 65/2011 i art. 30 rozporządzenia 73/2009) i obowiązku ścisłego spełnienia przesłanek zastosowania tych przepisów, zastrzeżenia co do nierzetelności prezentowania w skarżonych decyzjach orzecznictwa sądów administracyjnych, zastrzeżenia w zakresie nieuprawnionego przenoszenia definicji z dziedziny statystyki i braku podstaw do rozszerzania legalnej definicji rolnika, zastrzeżenia co do postępowania dowodowego, szczególnie braku rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W toku postępowania odwoławczego Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w każdym przypadku, stosownie do art. 36 § 1 kpa informował stronę o niezałatwieniu sprawy w terminie, podając przyczyny jego niedotrzymania oraz wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Pismami z dnia: [...] stycznia 2015 r., [...] marca 2015 r., [...] maja 2015 r., [...] czerwca 2015 r. i [...] lipca 2015 r. Spółka została zawiadomiona o niezałatwieniu sprawy. Jako przyczyny zwłoki organ wskazywał: dwukrotnie konieczność przesłuchania świadków, zgodnie z wnioskami strony a następnie złożony stan faktyczny spraw, wymagający przeprowadzenia szczególnie starannego i wnikliwego postępowania wyjaśniającego, jak również stan prawny wymagający starannej wykładni przepisów prawa. Organ wskazał każdorazowo nowy termin załatwienia sprawy, tj. odpowiednio do: [...] marca 2015 r., [...] maja 2015 r., [...] czerwca 2015 r., [...] lipca 2015 r. i [...] sierpnia 2015 r. W dniu 31 sierpnia 2015 r. skarżąca Spółka , za pośrednictwem organu odwoławczego, złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim na przewlekłe prowadzenie postępowania odwoławczego przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR m.in. w sprawie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013. Wniosła o uznanie skarg na przewlekłe prowadzenie postępowań za zasadne, orzeczenie o wymierzeniu organowi grzywny oraz o przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że wyczerpała drogę administracyjną, składając w trybie art. 37 § 1 kpa zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie oraz na przewlekle prowadzenie postępowań odwoławczych przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR. Spółka podniosła, że Prezes ARiMR uznał skargi na bezczynność za niezasadne, natomiast nie odniósł się do zarzutów przewlekłości postepowania. Dalej skarżąca wywodziła, że postępowania odwoławcze trwały bez mała 10 miesięcy, bez zakończenia wydaniem decyzji merytorycznych. Zarzuciła, że w informacjach o przewidywanych terminach zakończenia spraw pojawiają się enigmatyczne określenia przyczyn zwłoki, z których skarżąca w żaden sposób nie może uzyskać informacji o rzeczywistych przyczynach przewlekłości postępowań. Podniosła jeszcze, że w aktach sprawy nie ma od kilku miesięcy śladu nawet jednej czynności z zakresu postępowania wyjaśniającego. Według skarżącej wskazanie organu co do przyczyn zwłoki musi być konkretne a nie podane na wielkim poziomie ogólności i dowolności; musi być poparte stosownymi dokumentami w aktach konkretnych spraw. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że stosownie do treści art. 36 § 1 kpa informował skarżącą o niezałatwieniu sprawy w terminie, podając przyczynę zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Zdaniem organu czynności, jakie były podejmowane w sprawie, tj. przesłuchanie świadków oraz członka zarządu Spółki, są istotne zarówno dla merytorycznego załatwienia sprawy, jak również nie można im przypisać pozorności. W ocenie organu nie został naruszony art. 36 kpa, co zarzuca skarżąca. Podniósł, że w razie niezałatwienia sprawy dotyczącej przyznania płatności w terminach wskazanych w kpa, obowiązkiem ARiMR jest informowanie wnioskodawcy o przyczynach tego stanu rzeczy oraz wskazanie nowego terminu załatwienia sprawy. Ponadto wskazał, że w kontekście art. 37 § 1 kpa przyjmuje się, że przewlekłość w prowadzonym postępowaniu występuje wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w przewidzianym terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 kpa, względnie mają charakter czynności pozornych i nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Organ zwrócił przy tym uwagę, że obowiązkiem każdego państwa członkowskiego UE, realizującego Program Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, jest zapewnienie ochrony interesów finansowych UE oraz zarządzanie programem i wdrażanie go w efektywny, skuteczny i prawidłowy sposób. Potwierdza to przepis art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95, w myśl którego działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenia warunków w celu uzyskania korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR dodał na koniec, że strona, która korzysta z przysługujących jej uprawnień, nie może równocześnie czynić zarzutu przewlekłości prowadzonego postępowania, w sytuacji, gdy jest to wynikiem jej bezpośredniego zachowania. Po wyznaczeniu terminu rozprawy strona skarżąca złożyła w dniu 23 listopada 2015 r. pismo procesowe, w którym podtrzymując w całości postawione w skardze zarzuty, odniosła się do odpowiedzi na skargę udzielonej przez organ. Skarżąca podniosła, że organizacja postępowania odwoławczego powinna uwzględnić w jego początkowej fazie formalne badanie odwołania w zakresie dopuszczalności, terminowości i jego kompletności procesowej, jak też legitymacji wnoszącego odwołanie. Zarzuciła, że w rozpoznawanej sprawie organ nie zweryfikował skuteczności doręczenia skarżonych decyzji. Rewizji błędu organu nie spowodowało też pismo strony z dnia [...] kwietnia 2015 r. Podkreśliła następnie, że badanie to miało szczególne znaczenie również w aspekcie przewlekłości postępowania. Stwierdzenie przez organ odwoławczy nieskuteczności doręczenia powinno bowiem skutkować zwrotem akt do organu pierwszej instancji a dalsze prowadzenie postępowania odwoławczego było zbędne, również w świetle zasady z art. 12 kpa. W następnej kolejności skarżąca Spółka stwierdziła, że organ błędnie uznaje wnioski dowodowe o przesłuchanie świadków za wycofane przez stronę pismem złożonym w organie 5 maja 2015 r. a nadto, od tego dnia, a właściwie od 20 kwietnia 2015 r., od kiedy oczekuje na oświadczenia świadków, nie przewiduje przeprowadzania dowodów z zeznań. Według strony skarżącej w tej sytuacji organ powinien dalsze postępowanie prowadzić sprawnie, bez zbędnej przewlekłości i zakończyć je w rozsądnym terminie. Czynności postępowania muszą być przez organ planowane i podejmowane z właściwą koncentracją, niezbędną w świetle zasady szybkości z art. 12 kpa. Według skarżącej organ przez cztery miesiące nie podjął żadnej czynności wyjaśniającej, w tym nawet nie rozpoczął realizacji wniosków dowodowych odwołania, innych niż dowody ze źródeł osobowych. W omawianym okresie wystosowano trzy zawiadomienia o niezałatwieniu sprawy w terminie. Zdaniem skarżącej samo wystosowanie zawiadomienia nie skutkuje jednak usunięciem złej organizacji i braku koncentracji czynności postępowania. Zawiadomienia te w rzeczywistości potwierdzają przewlekłość postępowania. Skarżąca, w nawiązaniu do swojego pisma złożonego organowi odwoławczemu w dniu 1 sierpnia 2015 r., stwierdziła, że organ zawiadamiając stronę o możliwości wypowiedzenia się musi liczyć się ze złożeniem przez nią zastrzeżeń. Końcowo skarżąca wspomniała tylko ogólnie, że zostały wydane decyzje – w jej ocenie w związku z wniesieniem zażalenia na podstawie art. 37 kpa. Stwierdziła przy tym, że wydano je w pośpiechu, aby nie dopuścić do uznania w postępowaniu zażaleniowym zasadności zarzutu bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasługującą na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) określa kognicję sądów administracyjnych jako sprawowanie wymiaru sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w przedmiocie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a. Dodać trzeba również, że stosownie do art. 134 § 1 tej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z powyższym Sąd w każdym przypadku bada w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi. Przepisy art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a. określają, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, tak jak w przypadku skargi na bezczynność, wniesienie skargi należy poprzedzić zażaleniem do organu administracji publicznej wyższego stopnia, zgodnie z art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), powoływanej jako kpa. Zaznaczyć również należy, że terminy do wniesienia skargi przewidziane w art. 53 P.p.s.a. nie dotyczą skargi na bezczynność lub na przewlekłe prowadzenie postępowania. Tym samym, skargę taką można wnieść w każdym czasie, po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia (zob. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Lex 2011, teza 3 komentarza do art. 53). Jak wynika z akt sprawy skarżąca w dniu 26 lipca 2015 r., za pośrednictwem Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR złożyła zażalenie do Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na niezałatwienie spraw w terminie oraz na przewlekle prowadzenie postępowań przez organ odwoławczy, m.in. w sprawie dotyczącej odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] października 2014 r. nr [...]. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa postanowieniem Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. uznał zażalenie za nieuzasadnione. Wobec wyczerpania przysługujących stronie środków zaskarżenia, dopuszczalne zatem stało się wniesienie do sądu administracyjnego skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR . Bez znaczenia przy tym pozostaje stanowisko Prezesa ARiMR wyrażone w jego postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2015 r., w tym zarzucane przez stronę skarżącą nieodniesienie się do kwestii przewlekłości postępowania. Już bowiem samo złożenie ww. zażalenia otworzyło skarżącej Spółce możliwość wniesienia do sądu administracyjnego skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR. Sąd rozpoznając skargę na przewlekłość postępowania nie dokonuje też w żadnym zakresie kontroli aktu wydanego na skutek tego zażalenia. Skarżąca zaskarżyła do tutejszego Sądu przewlekłe prowadzenie przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR postępowania odwoławczego dotyczącego odwołania od wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR decyzji nr [...] z dnia [...] października 2014 r. w sprawie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013. Tytułem wstępu należy wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że ze stanem przewlekłości postępowania mamy do czynienia w sytuacji opieszałego, niesprawnego i nieskutecznego działania organu, podczas gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również wtedy, gdy dochodzi do nieuzasadnionego przedłużania terminu załatwienia sprawy. Stan ten obejmuje również sytuacje, gdy organ wykonuje czynności pozorne, powodujące, że formalnie nie pozostaje w bezczynności (np. wyroki NSA: z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 549/13 oraz z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 34/13 – powoływane orzeczenia dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl.). Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi w sytuacji, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się niezbędną koncentracją, w świetle ustanowionej w art. 12 kpa zasady szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ będzie możliwe wtedy, gdy będzie mu można skutecznie zarzucić niedochowanie należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie postawić mu zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1956/12). W sprawie ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania zadaniem Sądu jest skontrolowanie tego postępowania pod kątem jego sprawności i efektywności, czyli zbadanie, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, w jakich odstępach czasu są one podejmowane, a także czy nie są to działania pozorne, przedłużające postępowanie i nieprowadzące w istocie do wydania stosownego rozstrzygnięcia. Mając na uwadze podejmowane przez organ działania, w konsekwencji Sąd zobligowany jest ocenić, czy wyznaczanie kolejnych, nowych terminów zakończenia sprawy było uzasadnione. Podkreślić przy tym należy, że w przypadku skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, wnoszonych na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., granice sprawy podlegającej kontroli sądu administracyjnego są wyznaczone etapem postępowania, w jakim skarga została wniesiona, a kontrola ta dotyczy wyłącznie działalności określonego organu administracji publicznej od momentu zainicjowania przed nim konkretnego postępowania administracyjnego do chwili jego zakończenia (zob. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1680/14). Mając na względzie powyższy pogląd Sąd, przedstawiając stan sprawy, omówił orzeczenie organu pierwszej instancji oraz zarzuty odwołania, jako że skarga w niniejszej sprawie dotyczy przewlekłości postępowania odwoławczego przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR. Z jej treści oraz pisma procesowego strony skarżącej z dnia [...] listopada 2015 r. wynika, że A w postępowaniu organu odwoławczego upatruje naruszenia art. 12 i art. 36 § 1 kpa , do czego Sąd odniesie się w pierwszej kolejności. W tym miejscu zasadne będzie również wskazanie na specyfikę uregulowań proceduralnych w sprawach dotyczących pomocy finansowej w ramach działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich. Wynika to w szczególności z art. 21 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 173) , zgodnie z którym (z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005) do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy tej ustawy stanowią inaczej. Taką odrębną regulacją jest ust. 2 omawianego przepisu, który określa, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie, m.in. 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W art. 12 kpa została wyrażona zasada szybkości postępowania. W § 1 ustanowiono obowiązek organów administracji publicznej działania w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Trzeba jednak zwrócić uwagę, że już w konstrukcji art. 12 § 1 kpa mamy do czynienia z koniunkcją zawierającą się w wyrażeniu "wnikliwie i szybko". Oznacza to, że szybkość działania nie jest przesłanką bezwzględną i dominującą, bowiem występuje w koniunkcji z wnikliwością działania organu, zatem już z tego wynika, że organ ma prowadzić postępowanie przestrzegając obu tych jego wyznaczników w równej mierze, co nie pozwala, by dominujące znaczenie przypisać szybkości postępowania; wręcz niedopuszczalne jest, by stało się to kosztem wnikliwego zbadania sprawy we wszystkich jej aspektach mających istotne znaczenie dla wyniku sprawy. W rozważanej kwestii nie można również tracić z pola widzenia tego, że zasada wyrażona w art. 12 kpa jest jedną z kilku dyrektyw prowadzenia postępowania, niemającą przy tym nadrzędnego charakteru nad innymi zasadami ogólnymi. Podkreślić wręcz należy, że organy nie mogą, w imię zasady szybkości postępowania, zrezygnować z obowiązku działania na podstawie przepisów prawa (art. 6 kpa), stania na straży praworządności (cyt. art. 21 ust.2 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich), czy z realizacji zasady prawdy materialnej (art. 7 kpa). Sąd podziela wypływający z powyższego pogląd, że czas trwania postępowania nie jest wiodącą przesłanką, prowadzącą wprost do uznania, że postępowanie to rażąco narusza prawo w związku z przewlekłością. Oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy, nie można bowiem pomijać takich czynników, jak charakter sprawy i jej stopień skomplikowania. Okres prowadzenia postępowania powinien być postrzegany i oceniany w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy, z uwzględnieniem takich np. przesłanek, jak złożoność sprawy, postępowanie samej strony i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. Skomplikowany stan faktyczny sprawy implikuje zazwyczaj konieczność przeprowadzania postępowania dowodowego i organ, kierując się zasadą szybkości postępowania, powinien należycie i sprawnie zorganizować kolejne czynności procesowe, racjonalnie koncentrując materiał dowodowy. Jeżeli dodatkowo jeszcze jego pozyskanie, czy analiza okażą się czasochłonne, nie można od organu wymagać, aby dla niego naczelną dyrektywą było jak najszybsze załatwienie sprawy. Jeżeli rozstrzygnięcie miałoby być podjęte na podstawie niepełnego materiału dowodowego, to organ, będąc w zgodzie tylko z zasadą szybkości postępowania, dopuściłby się naruszenia w istotnym stopniu zasad, wypływających z powołanych powyżej przepisów art. 6 i 7 kpa oraz art. 21 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Stosownie do treści art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki). Natomiast w postępowaniu odwoławczym w sprawie przyznania pomocy termin określa art. 21 ust.4 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich stanowiąc, że odwołanie od decyzji w takiej sprawie rozpatruje się w terminie dwóch miesięcy od dnia otrzymania odwołania. Z kolei zgodnie z art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). Wskazać przy tym trzeba, że w powołanym przepisie art. 36 kpa nie zostały określone kryteria, jakimi powinien kierować się organ przy wyznaczaniu nowego terminu załatwienia sprawy. W konkretnym przypadku rozpatrywanej sprawy uprawnione jest odwoływanie się do zasad wyrażonych w art. 12 kpa oraz art. 21 ust. 4 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Nowy termin musi być określony obiektywnie w takim znaczeniu, że jego upływ może być kontrolowany przez stronę i organ. Nie ma przy tym przeszkód prawnych do wielokrotnego przedłużenia terminu załatwienia sprawy, jeżeli jest to usprawiedliwione okolicznościami sprawy. Za każdym razem nowy termin musi być jednak konkretnie określony poprzez wskazanie okresu, do którego nastąpi załatwienie sprawy (por. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., sygn. akt II FSK 1090/11). Jak wynika z akt administracyjnych pismami z dnia: [...] stycznia 2015 r., [...] marca 2015 r., [...] maja 2015 r., [...] czerwca 2015 r. i [...] lipca 2015 r. organ odwoławczy zawiadomił skarżącą Spółkę o niezałatwieniu sprawy. Organ wskazał każdorazowo nowy termin załatwienia sprawy, tj. odpowiednio do: [...] marca 2015 r., [...] maja 2015 r., [...] czerwca 2015 r., [...] lipca 2015 r. i [...] sierpnia 2015 r. Jako przyczyny zwłoki wskazywał dwukrotnie ([...] stycznia 2015 r. oraz [...] marca 2015 r.), że spowodowane to jest koniecznością przesłuchania świadków, zgodnie z wnioskami strony podnoszonymi w odwołaniu a w następnych trzech zawiadomieniach ([...] czerwca 2015 r., [...] lipca 2015 r. i [...] sierpnia 2015 r.) powołał się na "złożony stan faktyczny spraw, wymagający przeprowadzenia szczególnie starannego i wnikliwego postępowania wyjaśniającego, jak również (...) stan prawny wymagający starannej wykładni przepisów prawa". Treść powyższych zawiadomień, zdaniem Sądu, odpowiadała występującym w sprawie okolicznościom. Wprawdzie w zawiadomieniach późniejszych organ zastosował formułę ogólniejszej treści, niemniej nie można przyjąć, że stanowiło to naruszenie art. 36 § 1 kpa. Przepis ten, ani też żaden inny przepis, czy to Kodeksu postępowania administracyjnego, czy np. ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich nie nakłada bowiem na organ obowiązku szczegółowego wyłuszczenia przyczyn zwłoki, w tym np. wyjaśnienia i wskazywania stronie, jaki konkretnie czynności będą podejmowane, np. jaki materiał dowodowy zamierza zgromadzić, czy też jaki będzie zakres jego analizy i rozpatrzenia. Wobec powyższego w ocenie Sądu informacje przekazywanie stronie w zawiadomieniach "o przesunięciu terminu" rozpatrzenia odwołania były wystarczające, a przy tym odpowiadały okolicznościom występującym w sprawie i zakresowi prowadzonego postępowania. W pierwszej fazie postępowania odwoławczego jego dynamikę i zakres niewątpliwie wyznaczało postępowanie samej strony. Wobec zgłoszonego w odwołaniu wniosku dowodowego dotyczącego przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków organ odwoławczy podjął bez zbędnej zwłoki czynności w tym zakresie. Odwołanie wpłynęło do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR [...] listopada 2014 r. a wezwania do świadków (4 osób) oraz do reprezentującego stronę skarżącą prezesa zarządu zostały wystosowane [...] listopada 2014 r. Termin przesłuchań został wyznaczony na [...] grudnia 2014 r. Przy planowaniu tych czynności procesowych nie bez znaczenia było to, że na wniosek zainteresowanych i strony organizowano je w miejscu pobytu tych osób, tj. w [...]. W związku z chorobą M.D. pełniącego funkcję Prezesa Zarządu A dowód nie został przeprowadzony. Przedłużająca się choroba prezesa, dokumentowana kolejnymi trzema zaświadczeniami lekarskimi (nie dokumentują ciągłości niezdolności do pracy), przedkładanymi w związku z wyznaczaniem przez organ nowych terminów przesłuchań była bezpośrednim powodem tego, że co najmniej do [...] kwietnia 2015 r. postępowanie odwoławcze polegało przede wszystkim na podejmowaniu działań zmierzających do zrealizowania wniosku dowodowego strony. W tej sytuacji, odnośnie powyższego okresu, zdaniem Sądu stawianie organowi zarzutu przewlekłości jest całkowicie niezasadne. Zwrócić trzeba także uwagę na ewolucję zachowania strony skarżącej co do wnioskowanego dowodu. W piśmie z dnia [...] lutego 2015 r. M.D., informując o swojej dalszej chorobie, zgłosił alternatywnie, "w celu usprawnienia i przyspieszenia postępowania", wniosek o przeprowadzenie przesłuchań zarówno świadków, jak i jego, w formie pisemnej (korespondencyjnej). Otrzymał wówczas wyjaśnienia, że taka forma nie jest prawnie możliwa i nie będzie to stanowić dowodu z zeznań, a mimo to z pismem z dnia [...] maja 2015 r. przełożył pisemne oświadczenia wszystkich osób mających być przesłuchanymi w charakterze świadka. Równocześnie w konkluzji ww. pisma stwierdził, że "(...) wniosek o przesłuchanie świadków wydaje się nie być niezbędnym i koniecznym w sprawie (żądanie dotyczy bowiem okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami art. 78 kpa)". Wobec powyższego należy uznać, że organ zasadnie przyjął, że doszło do cofnięcia wniosku dowodowego, zatem nie był zobligowany podejmować już czynności związanych ze zorganizowaniem przesłuchania świadków. Dokonana zasadniczo przez stronę "zmiana toku" postępowania odwoławczego nastąpiła na krótko przed upływem kolejnego wyznaczonego terminu rozpatrzenia odwołania, który został określony do [...] maja 2015 r. Z akt sprawy wynika, że w okresie od [...] maja 2015 r. do [...] sierpnia 2015 r. organ nie dokumentował już żadnych czynności, nie włączał do akt tej sprawy dodatkowych materiałów dowodowych. Są tylko trzy zawiadomienia o niezałatwieniu spraw w terminie, a mianowicie: z [...] maja 2015 r., z wyznaczeniem nowego terminu do 15 czerwca 2015 r., z [...] czerwca 2015 r., z nowym terminem do 17 lipca 2015 r. oraz z [...] lipca 2015 r. z terminem do 21 sierpnia 2015 r. Według strony skarżącej w powyższym okresie, znacznie przekraczającym dwumiesięczny termin rozpatrzenia odwołania, organ nie podjął żadnych czynności wyjaśniających i takie działanie, "a właściwie zaniechanie działania" jej zdaniem prowadzi wprost do przewlekłości postępowania. Oceniając pod kątem tak postawionego zarzutu, czy w sprawie rzeczywiście wystąpiła przewlekłość postępowania trzeba zwrócić uwagę na okoliczności, z perspektywy których ową przewlekłość należy postrzegać. Wskazać chociażby można, że wobec strony skarżącej toczyło się równolegle i w tym samym czasie wiele postępowań odwoławczych w sprawach przyznania pomocy w ramach działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich – z różnych lat, dotyczących różnych płatności, niemniej mających wspólny element w zakresie przypisania skarżącej Spółce tego, że uczestniczy w procederze sztucznie stworzonych warunków wymaganych do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Ustalenie takie stało się podstawą odmowy przyznania skarżącej szeregu poszczególnych płatności przez organ pierwszej instancji – Kierownika Biura Powiatowego ARiMR. Powyższe ustalenie zwalczane też przede wszystkim było we wszystkich odwołaniach, co wskazano w początkowej części uzasadnienia. Nie ulega przy tym wątpliwości, że sprawę zaliczyć należy do szczególnie skomplikowanych a nadto nie można zapominać, że jakkolwiek w postępowaniu odwoławczym następuje merytoryczne rozpatrzenie sprawy, to jednak podejmowane czynności organu mają nieco inny charakter. W zasadzie nie prowadzi się już postępowania dowodowego, co wynika chociażby z art. 136 kpa, który stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Można zatem stwierdzić, że w postępowaniu odwoławczym organ koncentruje się na analizie i ocenie materiałów zgromadzonych w sprawie, stosując się do nakazu z art. 77§ 1 kpa co do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz dokonuje oceny dowodów w myśl art. 80 kpa statuującego zasadę, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zdaniem Sądu odpowiednim potwierdzeniem zakresu i wnikliwości rozpatrywania odwołania, czyniącym zarzut przewlekłości postępowania prowadzonego przez organ odwoławczy niezasadnym, jest wydana w sprawie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013 decyzja nr [...] Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] sierpnia 2015 r., którą utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu przedstawiono szczegółowo zakres analiz i ocen, m.in. co do areału zgłaszanego do płatności przez poszczególne spółki powiązane z P.M. (103 podmioty), czy też powiązań przejawiających się przekazywaniem wyżej wymienionemu środków z dopłat przyznanych poszczególnym spółkom. Podkreślić w tym miejscu należy, że w niniejszym postępowaniu w żadnej mierze nie jest dokonywana, bo być nie może, kontrola legalności powyższej decyzji. Również podnoszona przez skarżącą okoliczność, że w postępowaniu odwoławczym organ nie zweryfikował skuteczności doręczenia zaskarżonych decyzji organu pierwszej instancji nie może być rozważana w postępowaniu dotyczącym przewlekłości postępowania. Rozpoznając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd nie ocenia bowiem rozstrzygnięć organu, stanowiących załatwienie sprawy. Jest to odrębna sprawa rozpoznawana w ramach skargi na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013. Mając na uwadze powyższe okoliczności, prowadzące do stwierdzenia, że nie wystąpiła przewlekłość postępowania odwoławczego prowadzonego przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w sprawie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd skargę oddalił. Wobec nieuwzględnienia skargi nie było podstaw do orzekania o grzywnie , jak też o przyznaniu od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, przewidzianych w art. 149 § 2 P.p.s.a.