II SAB/Go 71/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Asesor WSA Jarosław Piątek (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 maja 2021 r. sprawy ze skargi T.L. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. T.L. wnioskiem z dnia [...] listopada 2020 r., powołując się na przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1429, aktualnie t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, dalej: u.d.i.p.) zwrócił się do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej o udostępnienie informacji publicznej, w zakresie wskazania: 1. Liczby osób będących pracownikami lub funkcjonariuszami lAS, u których stwierdzono zakażenie SARS-CoV-2 w okresie od 1 sierpnia 2020 r. do dnia odpowiedzi na wniosek (dane oddzielnie dla cywili i funkcjonariuszy). 2. W których jednostkach organizacyjnych świadczyły pracę lub pełniły służbę ww. osoby? Proszę podać nazwy tych jednostek organizacyjnych (urzędy skarbowe, urzędy celno-skarbowe, siedziba lAS) oraz liczbę osób, u których stwierdzono zakażenie z podziałem na rodzaj jednostek organizacyjnych. Nadto strona w powyższym wniosku podała, że żądana informacja powinna być udzielona w formie elektronicznej i przekazana na wskazany adres e-mail. W odpowiedzi na w/w wniosek Dyrektor Izby Administracji Skarbowej (dalej: DIAS) pismem z [...] listopada 2020 r., nr [...], poinformował stronę, że dane na temat liczby osób zakażonych, jak również jednostek, w których te osoby świadczą pracę lub pełnią służbę nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 i art. 6 u.d.i.p. W ocenie organu informacja ta dotyczy stanu zdrowia pracowników i sfery prywatnej tych osób. Nadto DIAS wskazał, że rejestr zakażeń i zachorowań na chorobę zakaźną prowadzą podmioty wskazane w ustawie z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Pismem z dnia [...] marca 2021 r. T.L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w sprawie rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] listopada 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej. Strona zarzuciła organowi naruszenie art. 7, art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 2, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. d, art. 7 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o: 1. zobowiązanie organu do udzielenia w terminie 14 dni od daty otrzymania akt sprawy merytorycznej odpowiedzi na w/w wniosek w postaci udostępnienia informacji publicznej; 2. przekazanie Sądowi przykładowych raportów składanych przez Dyrektora do Ministerstwa Finansów w sprawie zakażeń koronawirusem na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym; 3. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych; 4. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego grzywny. W uzasadnieniu skargi T.L. podał, że organ nie udzielił odpowiedzi na złożony wniosek, ani nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, natomiast podał informację o którą strona nie wnosiła (poinformował, które podmioty prowadzą rejestr przypadków zakażeń zachorowań na choroby zakaźne). W ocenie strony skarżącej stanowisko organu, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p. jest bezzasadne. Zdaniem strony wnioskowane informacje stanowią informację publiczną, albowiem świadczą o możliwym stanie zagrożenia realizacji zadań przez organy administracji publicznej. W ocenie strony skarżącej za takim stanowiskiem przemawia także oświadczenie Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych (https://uodo.gov.pl/pl/138/1456), zgodnie z którym przepisy o ochronie danych osobowych nie mogą być stawiane jako przeszkoda w realizacji działań w związku z walką z koronawirusem. Jednocześnie skarżący zaznaczył, że organ w udzielonej odpowiedzi nie wskazał przepisów o ochronie danych osobowych jako przeszkody w udostępnieniu wnioskowanych informacji i nie wskazał żadnego przepisu, na podstawie którego odmówił przekazania żądanych informacji. Skarżący podał także, że DIAS jest w posiadaniu wnioskowanych informacji, ponieważ w Izbach Administracji Skarbowej sporządzane są raporty statystyczne i zbiorcze, przekazywane do Ministerstwa Finansów oraz do Szefa Służby Cywilnej i powołał się na treść dołączonych do skargi pism Dyrektora Izby Administracji Skarbowej. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w piśmie z [...] listopada 2020 r. Organ odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie i wyjaśnił, że informacja publiczna odnosi się m.in. do organizacji organów, ich działania, a także dysponowania majątkiem publicznym. DIAS wskazał, że duża ilość zachorowań wśród pracowników, która skutkuje ich nieobecnością w pracy, może mieć wpływ na funkcjonowanie organu i możliwość realizacji zadań przez ten organ, szczególnie w sytuacjach gdy absencja dotyczy osób pełniących ważne funkcje lub kiedy obejmuje znaczną część pracowników. Dalej organ podał, że informacja o tym, czy dany organ funkcjonuje i w jakim zakresie stanowi informację publiczną. DIAS podkreślił, że powszechne jest zamieszczanie przez organy informacji na temat np. ograniczenia dostępu, czy zmian godzin obsługi klientów w związku z zagrożeniem epidemicznym. Jednocześnie organ zaznaczył, że informacja o liczbie zachorowań na konkretną jednostkę chorobową nie stanowi informacji publicznej i zauważył, że odmiennie należy traktować pytanie o sposób funkcjonowania organu w związku z sytuacją epidemiczną, a pytanie o liczbę osób, które zachorowały na konkretną chorobę, bowiem podanie liczby chorych nie przedstawi, czy funkcjonowanie organu jest zagrożone – część pracowników pomimo stwierdzonej choroby może pracować zdalnie. DIAS zaznaczył, że organy administracyjne nie zbierają co do zasady informacji o tym na jakie choroby zapadają pracownicy, a pozyskiwanie informacji o zachorowaniu pracowników na COVID-19 ma związek z ochroną pozostałych pracowników i klientów organu, nie czyni to jednak takiej informacji informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Organ przedstawił również stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (wyrok z 30 września 2020 r., II SAB/Wa 260/20), w którym wskazano, że ustawa o dostępie do informacji publicznej daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, nie przyznaje jednak uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku. Kryteria określające, że żądana informacja ma charakter publiczny, zawarto w art. 6 u.d.i.p. statuującym rodzaje informacji, które dotyczą spraw publicznych. Przepis ten jest rozwinięciem art. 1 u.d.i.p. łączącego pojęcie "informacja publiczna" z podjęciem "sprawa publiczna", a zatem przedmiotem informacji musi być sprawa publiczna związana z funkcjonowaniem państwa. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania jej w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Zakres przedmiotowy ustawy obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji. Mając na uwadze powyższe organ podał, że wnioskowana przez stronę informacja nie stanowi informacji publicznej, albowiem nie dotyczy aktywności tych podmiotów w zakresie zadań publicznych, nie służy także realizowaniu tych zadań. W ocenie organu trudno uznać, że informacja taka mogłaby mieć znaczenie dla społeczeństwa, czy nawet pracowników organu w kwestii zabezpieczenia przed dalszymi zakażeniami. Same dane liczbowe i do tego dotyczące okresu wstecz nie dadzą informacji z kim należy unikać kontaktu w celu minimalizacji ryzyka zakażenia. Organ wskazał również, że przekazywanie danych o zachorowaniach do organów centralnych nie powoduje automatycznie, iż wnioskowana informacja stanowi informację publiczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Zasady i tryb udzielenia informacji publicznej regulują przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, dalej: u.d.i.p.). Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w wyżej przytoczonym przepisie, stosownych czynności, tj. albo udostępnienia informacji w drodze czynności materialno-technicznej, albo też wydania decyzji o odmowie jej udzielenia lub decyzji o umorzeniu postępowania. Wskazać trzeba, że niedopuszczalne jest wydanie decyzji odmownej, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu komentowanej ustawy. Jej przepisy nie znajdują bowiem wówczas zastosowania (por. wyroki NSA: z dnia 11 września 2012 r., I OSK 916/12, z dnia 14 kwietnia 2017 r., I OSK 872/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). Jeżeli zatem wnioskodawca żąda informacji publicznych, które nie mają charakteru informacji publicznych, lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą lub że jej przepisy nie znajdują zastosowania ze względu na odmienne tryby dostępu. Niniejsza skarga dotyczy bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w rozpoznaniu wniosku T.L. o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] listopada 2020 r. Wskazać trzeba, że w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, iż dla prawidłowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej niezbędne jest uprzednie przesądzenie, czy żądana informacja jest w ogóle informacją publiczną, a adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielenia takiej informacji. W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne. Stosownie zaś do art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (t.j. Dz. U. 2021 r., poz. 422 ze zm.) dyrektor izby administracji skarbowej jest organem Krajowej Administracji Skarbowej, który wykonuje zadania publiczne, o których mowa w art. 25 powołanej ustawy. W niniejszej sprawie przedmiotem sporu jest ocena charakteru prawnego żądanej informacji, mianowicie, czy żądana we wniosku z dnia [...] listopada 2020 r. informacja stanowi informację publiczną. Wyjaśnienia wymaga, że informacją publiczną zgodnie z art. 1 ust.1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP jest każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Nie oznacza to jednak, że ustawa o dostępie do informacji publicznej umożliwia każdemu podmiotowi dostęp do każdej informacji i każdego dokumentu niezależnie od tego, jakim celom informacja bądź dokument służy. Podkreślenia wymaga, iż kryteria określające, że żądana informacja ma charakter publiczny zawarto w art. 6 u.d.i.p., statuującym rodzaje informacji, które dotyczą spraw publicznych. Przepis ten jest rozwinięciem art. 1 u.d.i.p. łączącego pojęcie "informacja publiczna" z pojęciem "sprawa publiczna", a zatem przedmiotem informacji musi być sprawa publiczna związana z funkcjonowaniem Państwa (por. wyrok NSA z 9 lipca 2019 r., I OSK 2419/17, CBOSA). Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie służy do występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji, bowiem zakres przedmiotowy w/w ustawy obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, nie jest to natomiast publiczny dostęp do wszelkich informacji (por. wyrok WSA w Warszawie z 30 września 2020 r., II SAB/Wa 260/20, CBOSA). Należy wskazać, że udostępnianiu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o ich organizacji oraz o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b i d u.d.i.p.). Zgodnie z dyspozycją art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p. informację publiczną stanowi również informacja o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym m.in. o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych. W ocenie Sądu żądane we wniosku z dnia [...] listopada 2020 r. informacje nie stanowią informacji publicznej. Informacja o konkretnej jednostce chorobowej pracowników (funkcjonariuszy) nie wiąże się bowiem z funkcjonowaniem organów władzy publicznej, nie posiada związku z wykonywaniem zadań publicznych czy z gospodarowaniem mieniem publicznym. Żądana informacja nie dotyczy funkcjonowania władzy publicznej, nie stanowi działania i zaniechania w zakresie powierzonych zadań i kompetencji publicznoprawnych. Wnioskowane informacje dotyczą sfery prywatnej pracowników i ich stanu zdrowia. Zbieranie i przekazywanie danych na temat ilości zachorowań do organów centralnych nie powoduje, że takie informacje stają się informacjami publicznymi. Organ trafnie zauważył, że sama liczba chorych nie obrazuje, czy funkcjonowanie organu jest zagrożone. Wynika to z faktu, że część pracowników pomimo stwierdzonej choroby może pracować zdalnie. Nadto istotne jest to których pracowników z uwagi na pełnioną funkcję w organie dotyczy choroba. W orzecznictwie wskazano, że informacja dotycząca absencji pracowników samorządowych pełniących w gminie funkcje publiczne stanowi informację publiczną (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 lipca 2016 r., II SAB/Wa 1148/15, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z inną sytuacją. Z uwagi na powyższe należy podzielić stanowisko organu, że objęte wnioskiem informacje dotyczące liczby osób będących pracownikami lub funkcjonariuszami Izby Administracji Skarbowej, u których stwierdzono zakażenie SARS-CoV-2 w okresie od 1 sierpnia 2020 r. do dnia odpowiedzi na wniosek (tj. do dnia 12 listopada 2020 r.) ze wskazaniem jednostek organizacyjnych, w których te osoby świadczyły pracę lub pełniły służbę nie stanowią informacji publicznej. Zasadnie zatem organ poinformował skarżącego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Z przedstawionych względów Sąd uznał, że organ nie dopuścił się bezczynności i dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga została oddalona.