II SAB/Go 72/09

Dnia 9 grudnia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Marek Szumilas Protokolant inspektor Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi E.S. na bezczynność Starosty Powiatu w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania zobowiązuje Starostę Powiatu do wydania decyzji w przedmiocie wniosku skarżącej E.S. z dnia [...] roku o ustalenie i wypłatę odszkodowania za działki gruntu nr [...] – w terminie 30 dni od dnia otrzymania przez organ akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego orzeczenia Sądu. E.S. wystąpiła ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na bezczynność Starosty Powiatu. W uzasadnieniu skargi zarzuciła organowi: - naruszenie art. 35 § 3 k.p.a. polegające na niezałatwieniu sprawy z jej wniosku w terminie jednego miesiąca i nie wszczęciu postępowania, to jest naruszenie art. 61 § 1 k.p.a., - naruszenie prawa materialnego a mianowicie art. 104 § 1 k.p.a. przez nie wydanie decyzji w sprawie i wniosła o wyznaczenie Staroście Powiatu dodatkowego terminu celem wydania decyzji administracyjnej i ostatecznego załatwienia sprawy. Podała, że w dniu [...] lipca 2009 r. złożyła wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w celu ustalenia i wypłaty odszkodowania na jej rzecz za działki gruntu nr [...] stanowiące drogi, które z mocy prawa przeszły na własność gminy. Zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela przechodzą z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. W odpowiedzi na wniosek skarżącej Starosta Powiatu pismem z dnia [...] sierpnia 2009 r. stwierdził, że nie zachodzą przesłanki do wszczęcia postępowania administracyjnego, gdyż w jego ocenie działki gruntu, których sprawa dotyczy nie przeszły na własność Gminy. Dnia [...] września 2009 r. skarżąca wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenie na niezałatwienie w terminie jednego miesiąca sprawy przez w/w organ. Postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu [...] września 2009 r. uznało na podstawie art. 37 k.p.a., iż zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu swojego stanowiska Kolegium podało, że organ pierwszej instancji podjął czynności zmierzające do ustalenia stanu faktycznego i wskazał brak podstaw prawnych do wydania decyzji a zatem nie można mówić o bezczynności organu. W ocenie Kolegium Starosta był zobowiązany do wszczęcia postępowania i wydania merytorycznej decyzji. Przemawia za tym fakt, iż Wójt Gminy, zobowiązany do przeprowadzenia rokowań celem ustalenia wysokości odszkodowania, odmówił wykonania tego obowiązku. Prawidłowość tego stanowiska potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 lipca 2009 r. sygn. akt II SAB/Go 23/09. W odpowiedzi na skargę Starosta Powiatu wniósł o oddalenie skargi. W ocenie organu skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem podział, w wyniku którego powstały działki [...], nie był dokonany w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami czyli nie doszło do wydania decyzji zatwierdzającej ich podział. W związku z powyższym organ nie miał podstaw do złożenia wniosku o ujawnienie w księgach wieczystych praw własności Gminy, a nadto działki zachowują charakter gruntów rolnych. Natomiast odszkodowanie należne jest jedynie za działki, które przeszły na własność gminy. Skarżącej udzielono wyczerpującej odpowiedzi i dlatego nie można mówić o bezczynności. Zgodnie bowiem z wyrokiem NSA z dnia 19 lutego 1999 r. IV SAB/153/98 -z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub w prawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Skarga jest zasadna. l. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przepis ten wyznacza granice zasady skargowości przyjmując, że wszczęcie postępowania na wniosek może nastąpić tylko z inicjatywy jednostki mającej legitymację procesową strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. W wyroku z dnia 7 września 1989 r., SA/Ka 441/89 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że złożenie wniosku przez osobę, która w sprawie nie jest stroną ani nie działa jako pełnomocnik ani przedstawiciel strony, powinno spowodować wydanie odmownej decyzji z przyczyn formalnych, tj. z powodu braku legitymacji procesowej wnioskodawcy. Skoro zatem w niniejszej sprawie organ twierdzi, że przedmiotowe działki nie przeszły na własność gminy i że nadal ich właścicielem jest skarżąca, to organ zobowiązany był do wydania merytorycznej decyzji administracyjnej, a nie załatwienia sprawy pismem odmawiającym wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie. Prowadzenie postępowania administracyjnego zmierzającego do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy mogłoby nastąpić, gdyby właściwy organ administracji publicznej wszczął postępowanie z urzędu albo na wniosek podmiotu do tego legitymowanego. Przyjęte w art. 61 § 1 k.p.a. rozwiązanie nie oznacza jednak dowolności organu administracji publicznej we wszczęciu postępowania z urzędu lub na wniosek strony. Przepis ten musi być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. Przepisy prawa materialnego stanowią zatem o tym czy postępowanie administracyjne może być wszczęte z urzędu czy też na wniosek strony. W rozpatrywanej sprawie art. 129 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 261 póz. 2603) stanowi, iż starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach o których mowa m.in. w art. 98 ust. 3 ustawy, co oznaczałoby iż postępowanie w tej sprawie wszczynane jest z urzędu. Jednakże przy interpretacji art. 61 § 1 k.p.a. nie można pominąć przepisów wyznaczających przedmiot postępowania administracyjnego. Gdy zatem żądanie w sprawie indywidualnej załatwianej w formie decyzji administracyjnej zostało wniesione do właściwego organu administracji publicznej z mocy prawa jest on zobowiązany podjąć czynności procesowe postępowania administracyjnego bez konieczności dokonywania autorytatywnej konkretyzacji spełnienia tych warunków w drodze postanowienia i odnosi się to zarówno do wszczęcia postępowania na wniosek jak i z urzędu, które winno być zakończone decyzją merytoryczną. Wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny w swoich orzeczeniach stwierdzał, że organ administracji nie może odmówić wszczęcia postępowania na wniosek strony mimo oceny, że żądanie strony jest bezzasadne z przyczyn formalnych lub merytorycznych, a nadto że organ administracji nie może poprzestać na udzieleniu stronie informacji co do braku możliwości pozytywnego załatwienia sprawy gdy istnieją przesłanki do załatwienia sprawy w formie decyzji. W razie bezczynności organu administracji publicznej stronna może podjąć obronę poprzez uruchomienie środków przewidzianych w art. 37 k.p.a. i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153 póz. 1270 ze zm. (patrz wyrok NSA z 18 stycznia 1989 r., III SA 903/88, postanowienie Sądu Najwyższego z 18 października 1995 r., III ARN 45/95 OSN 1996 Nr 10 póz. 138). IV. Niniejsze rozstrzygnięcie znajduje oparcie w treści art. 149 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W świetle powyższych okoliczności, zgodnie z przywołanym przepisem, należało orzec jak w sentencji.