II SAB/Go 23/09

Dnia 15 lipca 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant ref. staż. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2009 r. sprawy ze skargi E.S. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania oddala skargę. Pismem z dnia [...] maja 2009r., reprezentowana przez pełnomocnika adw. M.M., E.S., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., za pośrednictwem Wójta Gminy, skargę na bezczynność tego organu w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za działki gruntu nr [...], stanowiące drogi, które - jak wskazała skarżąca - z mocy prawa przeszły na własność Gminy (znak sprawy [...]). W swojej skardze E.S. zarzuciła Wójtowi Gminy naruszenie przepisów postępowania tj. art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jednolity Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako: Kpa ), polegające na niezałatwieniu sprawy w terminie i niewszczęciu postępowania, jak również "naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 104 § 1 Kpa przez niewydanie w niniejszej sprawie decyzji". W uzasadnieniu skargi wskazano, iż dnia [...] lutego 2009r. pełnomocnik skarżącej skierował do Wójta Gminy wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w celu ustalenia i wypłaty przedmiotowego odszkodowania, w którym podniesiono, że zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz.U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. We wniosku podkreślono, iż wprawdzie nieruchomości te nie zostały formalnie zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych, jednakże faktycznie taką rolę pełnią. W dalszej części wniosku, powołując się na orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu (wyrok z dnia 6 listopada 2007r. ze skargi nr 22531/05 Bugajnego i innych przeciwko Polsce) oraz orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (wyrok z dnia 24 listopada 2006r., sygn. akt I SA/Wa 1707/06, niepubl.) zwrócono uwagę, że dla ustalenia, iż własność nieruchomości przeszła z mocy prawa na gminę wystarczające jest ustalenie, że drogi rzeczywiście pełnią funkcję dróg publicznych. Drogi te spełniają funkcję dróg publicznych i jako takie powinny być wywłaszczone za odpowiednim odszkodowaniem, niezależnie od postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Są one połączone z siecią dróg publicznych, a przede wszystkim nie są przeznaczone do wyłącznego użytku mieszkańców zamkniętego (ogrodzonego) osiedla, lecz są ogólnodostępne. Służą one nieoznaczonej liczbie potencjalnych użytkowników, którzy mogą z nich korzystać na podobnych zasadach, jak z dróg wybudowanych i utrzymywanych przez samorząd lub inne podmioty publiczne. Co więcej, drogom tym nadano nazwy ulic. Dla oceny statusu prawnego danej nieruchomości kluczowe znaczenie mają zasady jej użytkowania i dostępności, a nie administracyjna klasyfikacja. Organy administracji publicznej nie mogą zasłaniać się niespójnością przepisów i odmawiać prawa do rekompensaty w sytuacji niezaprzeczalnej ingerencji w swobodne korzystanie z prawa własności. Przepisy ustawy o drogach publicznych nie przynoszą precyzyjnej definicji pojęcia dróg publicznych, a jedynie wymieniają ich poszczególne kategorie. Niezależnie zatem od formalnego zaklasyfikowania danej drogi jako publicznej, bądź wyłącznie wewnętrznej, przeznaczenie prywatnego gruntu pod drogę spełniającą wymienione kryteria, prowadzi do faktycznego wywłaszczenia i skutkować musi przyznaniem stosownego odszkodowania. Zdaniem skarżącej, z uwagi na dyspozycję art. 61 § 1 i art. 63 § 1 Kpa, jej wniosek obligował organ administracji publicznej do wszczęcia postępowania administracyjnego. E.S. podkreśliła, że zgodnie z art. 104 Kpa sprawa winna być rozstrzygnięta w drodze decyzji administracyjnej. W skardze wskazano dalej, iż Wójt Gminy w piśmie z dnia [...] lutego 2009r. zaproponował, aby z uwagi na złożenie przez E.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargi na bezczynność Rady Gminy w sprawie podjęcia uchwały o zakwalifikowaniu drogi wewnętrznej do kategorii dróg gminnych, strona wstrzymała się z roszczeniem do czasu rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tejże skargi przez sąd. W dalszej części pisma Wójt Gminy podniósł, że w niniejszej sprawie nie występują okoliczności pozwalające wszcząć postępowanie administracyjne, bowiem nie znajdują tutaj zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Pełnomocnik skarżącej w piśmie z dnia [...] lutego 2009r. podtrzymał wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie oraz wyjaśnił, iż złożona przez E.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skarga dotyczy innej sprawy, tylko pośrednio związanej ze sprawą ustalenia i wypłaty odszkodowania, a jej rozstrzygnięcie nie będzie miało przesądzającego znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Wójt Gminy w piśmie z dnia [...] lutego 2009r. podtrzymał wcześniej zajęte stanowisko w sprawie. Z uwagi na powyższe pełnomocnik skarżącej wniósł dnia [...] marca 2009r. za pośrednictwem Wójta Gminy, do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenie na niezałatwienie sprawy przez ten organ. Samorządowe Kolegium Odwoławcze dnia [...] kwietnia 2009r. uznało wniesione zażalenie za nieuzasadnione. W ocenie pełnomocnika E.S., wyrażonej w skardze na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego - wbrew twierdzeniom zarówno Wójta, jak i Samorządowego Kolegium Odwoławczego - mają zastosowanie do wszelkich postępowań administracyjnych toczących się przed organami administracji publicznej i nie wyłączają go przepisy o charakterze materialnoprawnym. A zatem Wójt Gminy winien był wszcząć postępowanie i wydać decyzję, natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno wyznaczyć Wójtowi dodatkowy termin do wydania decyzji i ostatecznego załatwienia sprawy. Zdaniem pełnomocnika skarżącej, okoliczności wskazane przez strony wymagają przeprowadzenia postępowania dowodowego w drodze postępowania administracyjnego, zakończonego wydaniem decyzji administracyjnej. Z uwagi na powyższe strona skarżąca wniosła o wyznaczenie Wójtowi Gminy dodatkowego terminu, celem wydania decyzji administracyjnej i ostatecznego załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy - wnosząc o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie - wyjaśnił, iż w piśmie z dnia [...] lutego 2009r. poinformowano stronę skarżącą, że działki gruntu wydzielone w wyniku dokonania podziału rolnego nie przeszły na własność Gminy i dalej stanowią własność skarżącej. Potwierdzają to księgi wieczyste nr [...] i nr [...]. W sprawie podziału położonych w [...] nieruchomości nr [...] i nr [...], stanowiących własność skarżącej, wydanych zostało 9 decyzji podziałowych, w których w pkt 2 zawarto zapis, że działki [...] i [...] stanowią dostęp do drogi publicznej, jak również, że dla zapewnienia dostępu konieczne jest ustanowienie służebności drogowej przez ich właściciela, polegającej na prawie swobodnego przejścia i przejazdu dla każdoczesnego właściciela działek przylegających. Za spełnienie tego warunku uważa się również sprzedaż wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Organ podkreślił, iż od decyzji podziałowych E.S. nie wniosła odwołań, nie kwestionowała ona również zapisu dotyczącego tych działek. Wójt Gminy wyjaśnił dalej, że dla terenu na którym znajdują się grunty E.S., nie został sporządzony plan zagospodarowania przestrzennego, z którego wynikałoby, iż działki oznaczone numerami [...] i [...] są drogami publicznymi ogólnodostępnymi. O tym, że w świetle obowiązujących przepisów prawa działka gruntu nr [...] położona w miejscowości [...] nie stanowi drogi publicznej, a jedynie grunt dojazdowy do wydzielonych działek, poinformowano skarżącą w piśmie z dnia [...] lutego 2009r. Organ zaznaczył, że także działka oznaczona nr [...] stanowi drogę wewnętrzną, a nie publiczną. W odpowiedzi wskazano również, że zgodnie z ustawą z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007r. Nr 19, poz. 115) drogę publiczną stanowi droga zaliczona na podstawie ustawy do jednej z kategorii dróg, z której korzystać może każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem. Grunty oznaczone ewidencyjnie działką nr [...] i nr [...] stanowią jedynie drogi dojazdowe do wydzielonych w wyniku podziału działek (art. 8 ust. 1a omawianej ustawy) i nie zostały zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych. Wójt Gminy podniósł także, iż stosownie do przepisu art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne (gminne, powiatowe, wojewódzkie i krajowe), których podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa, jeśli w planie zagospodarowania przestrzennego są przeznaczone pod drogi publiczne i tylko za takie działki gruntu przysługuje właścicielowi odszkodowanie uzgodnione między właścicielem, a właściwym organem. Organ powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 20 października 2000r. (sygn. akt III SA 1432/99), zgodnie z którym "każda z kategorii dróg publicznych winna spełniać określone parametry techniczne oraz warunki formalne, prawne, tzn. zaliczenie do danej kategorii dróg winno nastąpić w formie przewidzianej prawem - tj. w formie uchwały. W przypadku dróg gminnych, a więc dróg o znaczeniu lokalnym, zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii zarządu powiatu. Konstatując należy stwierdzić, iż o tym, czy dana droga jest drogą publiczną, stanowią względy techniczne i prawne. Brak jednego z tych elementów powoduje zaliczenie drogi do dróg wewnętrznych". Zdaniem Wójta Gminy, skarga na bezczynność tego organu jest niezasadna, gdyż Gmina zobowiązana jest, zgodnie z zasadą legalizmu, działać na podstawie i w granicach prawa. Uznając, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, organ uznał, iż brak jest przesłanek do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie przejęcia działek na własność. Wójt Gminy podniósł, iż w takiej sytuacji każda zmiana w zakresie władania nieruchomością należy do zakresu prawa cywilnego i nie podlega rozstrzygnięciu w trybie administracyjnym. Organ przytoczył następnie treść przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przepis ten stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem, albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich (art. 101 a ww. ustawy). Zdaniem Wójta Gminy w niniejszej sprawie nie występują przesłanki z art. 101a ustawy o samorządzie gminnym, aby uznać, że niepodjęcie działań i niewydanie decyzji przejmującej na własność Gminy działek nr [...] i nr [...] narusza prawo. Przepis ten miałby zastosowanie wówczas, gdyby obowiązek podjęcia czynności w żądanym przez skarżącą zakresie wynikał z nakazu prawa i jego niewykonanie naruszałoby interes prawny skarżącej. Organ podkreślił, że E.S. nie wskazała w skardze jakie to unormowanie nakazuje i zobowiązuje do dokonania przejęcia na rzecz gminy dróg wewnętrznych (działek oznaczonych nr [...]). W ocenie Wójta Gminy brak jest przesłanek do uznania, iż naruszone zostały prawa skarżącej, poza interesem faktycznym polegającym na zamiarze wyzbycia się na rzecz Gminy działek za odszkodowaniem. Organ wnioskował nadto o przeprowadzenie dowodu z akt II SAB/Go7/09. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje : Przedmiotem zaskarżenia była bezczynność Wójta Gminy, polegająca , zdaniem strony skarżącej, na niewydaniu w terminie wynikającym z przepisu art. 35 Kpa decyzji w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania . W związku z takim przedmiotem sprawy wskazać należy, że stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej jako ppsa ) sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 tej ustawy, a mianowicie, gdy sprawa powinna zostać zakończona: - decyzją administracyjną; - postanowieniem wydanym w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącym postępowanie, a także postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty; - postanowieniem wydanym w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; - innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zgodnie z art. 52 ust. 1 ppsa skargę na bezczynność organu można wnieść skutecznie dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Niewyczerpanie tego wymogu skutkuje odrzuceniem skargi. W przypadku skargi na bezczynność wyczerpaniem środków zaskarżenia jest – w rozumieniu wskazanego przepisu – wniesienie zażalenia w trybie art. 37 § 1 Kpa. W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, iż skarżąca wskazanego wymogu dopełniła, wnosząc pismem z dnia [...] marca 2009 roku zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego na niezałatwienie sprawy w terminie przez Wójta Gminy. W tym zakresie Sąd podzielił pogląd wyrażony w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2007 roku w sprawie I OW 84/06 ( Lex nr 47974 ), iż w sytuacji gdy strona, o ustalenie odszkodowania o jakim mowa w art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami ( tekst jednolity - Dz.U. z 2004., Nr 261, poz. 2603 z póz. zm. ) wystąpiła do wójta gminy i na bezczynność tego organu złożyła zażalenie w trybie art. 37 Kpa, to zażalenie to powinno być rozpoznane przez organ wyższego stopnia w stosunku do wójta czyli stosownie do art. 17 pkt 1 Kpa przez samorządowe kolegium odwoławcze. Kwestia czy wójt jest rzeczywiście właściwy rzeczowo w sprawie ustalenia wskazanego odszkodowania na tym etapie postępowania nie ma istotnego znaczenia. Skarga na bezczynność może być wniesiona dopiero po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy. W przypadku spraw załatwianych w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym stan zaskarżalnej bezczynności organu powstaje po bezskutecznym upływie terminy wynikającego za art. 35 Kpa lub ustalonego zgodnie z art. 36 Kpa. W rozpoznawanej sprawie wymóg ten został spełniony. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w terminie ustalonym przez prawo, organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął czynności, do której był prawnie zobowiązany. Zaznaczenia jednakże wymaga, iż dla istnienia administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego i jego zakończenia rozstrzygnięciem organu, konieczne jest istnienie podmiotu postępowania i jego przedmiotu. Konieczne jest zatem by w postępowaniu brała udział strona legitymująca się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 Kpa i aby istniała sprawa administracyjna, która znajdzie rozstrzygnięcie w akcie (np. decyzji administracyjnej) kończącym konkretne postępowanie. Konieczne jest też istnienie organu właściwego rzeczowo do załatwienia sprawy. Tym samym skarga na bezczynność może dotyczyć sytuacji, gdy wniosek strony został skierowany do organu rzeczowo właściwego do merytorycznego załatwienia sprawy. W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca zarzuciła bezczynność organowi, który nie jest właściwy do załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Wnioskiem z dnia [...] lutego 2009 roku skarżąca wystąpiła do Wójta Gminy o ustalenie i wypłatę odszkodowania za działki gruntu stanowiące drogi, które z mocy prawa przeszły na własność Gminy. Treść wniosku nie budzi wątpliwości, co do tego, iż zawiera on żądanie ustalenia i wypłaty odszkodowania o jakim mowa w art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami . Wskazania wymaga, iż zgodnie z powołanym przepisem w zw. z art. 98 ust. 1 ustawy, za działki gruntu, wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, a które przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Powołana regulacja statuuje zatem zasadę, iż w sytuacji wydzielenia działek pod drogi publiczne, ich dotychczasowemu właścicielowi (który utracił własność z mocy prawa z dniem uzyskania ostateczności przez decyzję o ich podziale) przysługuje odszkodowanie, które powinno być "uzgodnione" między nim a właściwym organem. Jest nim organ reprezentujący podmiot nabywający własność działek, a zatem może to być organ wykonawczy gminy - wójt, zarząd powiatu, zarząd województwa lub starosta reprezentujący interes Skarbu Państwa. Kwota odszkodowania jest zatem wynikiem negocjacji. Przeprowadzenie rokowań czy to z inicjatywy dotychczasowego właściciela, czy właściwego organu jest obligatoryjne. Dopiero w sytuacji niedojścia do uzgodnienia negatywny wynik rokowań daje podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego o ustalenie odszkodowania w drodze decyzji na zasadach obowiązujących przy wywłaszczaniu. Stosownie do przepisu art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami organem właściwym do wydania decyzji o odszkodowaniu w przypadku o którym mowa w art. 98 ust. 3 ustawy jest starosta. Omówiony tryb ubiegania się przez dotychczasowego właściciela działek o jakich mowa w art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, o odszkodowanie wskazuje, iż w przypadku przejścia działek na własność gminy wójt jako jej organ wykonawczy jest "właściwy rzeczowo" jedynie do prowadzenia rokowań z byłym właścicielem i do uzgodnienia wysokości odszkodowania w tym trybie, a więc w drodze czynności o charakterze cywilnoprawnym. Nie ma on natomiast kompetencji do wydania decyzji o jakiej mowa w art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organem rzeczowo właściwym w tym zakresie jest starosta. Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż nie można Wójtowi Gminy postawić zarzutu bezczynności tj. niewydania w terminie o jakim mowa w Kodeksie postępowania administracyjnego decyzji w przedmiocie odszkodowania z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a to ze względu na wskazany już uprzednio brak jego właściwości rzeczowej. We wskazanym powyżej stanie faktycznym i prawnym nie można też uznać, iż Wójt Gminy pozostawał w bezczynności o charakterze "procesowym", rozumianej jako nieprzekazanie wniosku skarżącej z dnia [...] lutego 2009 roku staroście jako organowi właściwemu do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania. Z poddanych wcześniejszej analizie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika bowiem, iż organ ten pozostawał właściwy w sprawie na etapie prowadzenia uzgodnień. Ten etap postępowania, dla którego przeprowadzenia z udziałem strony, właściwy mógłby być Wójt Gminy ma charakter czynności cywilnoprawnej (rokowania). Sytuacja, w której organ właściwy do przeprowadzenia rokowań - jak w niniejszej sprawie - nie wdaje się w nie, uznając, iż nie zostały spełnione warunki do ustalania i wypłaty odszkodowania, bo, jego zdaniem, działki wydzielone pod drogi nie przeszły na własność gminy, może być utożsamiana z brakiem uzgodnienia o jakim mowa w przepisie art. 98 ust. 3 zd. trzecie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sytuacja taka jednak nie obliguje organu właściwego do przeprowadzenia rokowań (w niniejszej sprawie Wójta) do przekazania wniosku organowi właściwemu do wydania decyzji o odszkodowaniu o jakim mowa w art. 98 ust. 3 ustawy. Otwiera ona natomiast właścicielowi działek możliwość złożenia wniosku o odszkodowanie do starosty jako organowi właściwemu w tym przedmiocie. Z tych przyczyn skarga na bezczynność podlegała oddaleniu ( art. 151 ppsa ) .