II SAB/Go 72/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Asesor WSA Zbigniew Kruszewski Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2017 r. sprawy ze skargi J.G. na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie legalności zagospodarowania działki I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do załatwienia wniosku skarżącego J.G. z dnia [...] r. – w terminie 1 miesiąca od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, II. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłości, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. oddala skargę w pozostałym zakresie, IV. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J.G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. W skardze na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) wniesionej do tutejszego sądu a dotyczącej legalności zagospodarowania działki nr [...] J.G. domagał się: - zobowiązania organu do załatwienia sprawy, - stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, - wymierzenia organowi grzywny w wysokości 2.000 zł, - zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi J.G. wskazał, że pismem z dnia [...] maja 2017 r. Powiatowy Inspektor Sanitarny przekazał sprawę prowadzoną z wniosku skarżącego, a dotyczącą legalności zagospodarowania działki nr [...], Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego. Do dnia wniesienia skargi sprawa nie została załatwiona. Ostatnim wydanym w sprawie rozstrzygnięciem jest decyzja Wojewódzkiego Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017 r. uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i przekazująca mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Dalej skarżący wskazał, że w dniu 12 lipca czyli przed wniesieniem skargi złożył do Wojewódzkiego Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenie na przewlekle prowadzenie sprawy przez PINB, która nie zostało rozpatrzone. Zdaniem skarżącego organ błędnie kwalifikuje zażalenie jako ponaglenie, ponieważ w przypadku wniesionego środka znajdują zastosowanie przepisy dotychczasowe. W dalszej części skargi została przytoczone przepisy i argumentacja prawna dotycząca terminów załatwienia sprawy, które, zdaniem skarżącego, zostały rażąco przez organ naruszone. 2. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że skarga dotyczy postępowania w sprawie "legalności zagospodarowania działki nr [...] wniesionej do tego organu ale prowadzonej przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego ze względu na wyłączenie od prowadzenia sprawy E.U. pełniącego funkcję Powiatowego Inspektora Sanitarnego (postanowienie WINB z dnia [...] listopada 2016 r.). Sprawa ta została PINB ponownie przekazana w dniu 8 maja 2017 r. wobec ustania przesłanki wyłączenia. Dlatego organ przed tym dniem nie miał wpływu na czas trwania postępowania i jego prowadzenie. Dalej wskazano, że brak terminowych działań po stronie organu pod dniu 8 maja 2017 r. został spowodowany brakami kadrowymi oraz zmianą siedziby organu. Organ powołał się również na skomplikowany charakter sprawy oraz wielość postępowań prowadzonych z wniosków skarżącego. W konkluzji wniesiono o stwierdzenie, że w postępowaniu organu nie doszło do rażącego naruszenia prawa oraz odstąpienie od wymierzenia grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 3. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369; zwanej dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4, lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zakres przedmiotowy takiej skargi wyznaczają więc postanowienia art. 3 § 2 pkt 1 – 4 i 4a p.p.s.a., co oznacza, że zaskarżenie bezczynności lub przewlekłości postępowania organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest z mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów lub czynności w nich wskazanych. Zgodnie z zasadą wynikającą z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie co oznacza sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona uprzednio wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a., zgodnie z którym na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania, stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Z treści cytowanych przepisów wynika, że uprzednie złożenie zażalenia lub wezwania do usunięcia naruszenia prawa stanowi niezbędny warunek skutecznego wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Bez znaczenia jest przy tym okoliczność, czy i jak zażalenie lub wezwanie zostało przez właściwy organ rozpatrzone. Z akt administracyjnych sprawy oraz informacji udzielonej przez Skarżącego wynika, że skarżący przed złożeniem skargi wniósł zażalenie na przewlekłość postępowania prowadzonego przez PINB. Zdaniem sądu skoro zażalenie skarżącego zostało złożone w toku trwającego postępowania administracyjnego mają do niego zastosowanie przepisy dotychczasowe (art. 16 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postepowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935). Zażalenie na niezałatwienie sprawy nie wszczyna bowiem odrębnego postępowania administracyjnego. 4. Ocena sprawy ze skargi o przewlekłość postępowania wymaga zbadania, czy organy administracyjne prowadzące postępowanie formalnie nie pozostają w zwłoce w załatwieniu sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania zachodzi w szczególności, gdy organowi można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za postępowanie prowadzone przewlekle uznać należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 69-70). Zgodnie z art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, dalej k.p.a.) organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 (art. 35 § 4 k.p.a.). Do terminów określonych w powołanych wyżej przepisach nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Z kolei w myśl art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Dla porządku przypomnieć należy, że rozpoznając skargę na przewlekłość postępowania, Sąd nie ocenia bowiem merytorycznie istoty sprawy i nie dokonuje oceny trafności wydawanych rozstrzygnięć. Kognicja sądu administracyjnego ogranicza się jedynie do badania czy postępowanie organu cechowała należyta dynamika. Sąd nie bada jednak sprawy pod kątem merytorycznym, ponieważ badanie istoty sprawy pozostaje domeną sądu rozpoznającego skargę na rozstrzygnięcie organu kończące dane postępowanie administracyjne. Dlatego wyrok uwzględniający skargę przewlekłe prowadzenie postępowania organu administracji publicznej nie może dotyczyć kwestii mających wpływ na merytoryczną treść przyszłego aktu lub czynności. 5. Z ustalonego przez Sąd stanu faktycznego wynika, że o przewlekłości postępowania tego organu można mówić wyłącznie pod dniu 8 maja 2017 r. to jest po przekazaniu sprawy przez organ dotychczas ją prowadzący czyli PINB. Ocena bezczynności lub przewlekłości ma bowiem charakter zindywidualizowany, dotyczący czasu prowadzenia sprawy przez konkretny organu i nie obejmuje działań innych organów prowadzących tą samą sprawę. Rozpatrując sprawę z tej perspektywy, w odniesieniu do momentu złożenia skargi, a tym bardziej orzekania widoczne jest, że PINB nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 § 2 k.p.a., nawet jeśli uzna się skomplikowany charakter sprawy a więc maksymalny termin dwumiesięczny. W sprawie brak jest jakichkolwiek czynności procesowych w tym czynności zmierzających do realizacji wskazań zawartych w decyzji kasacyjnej WINB z dnia [...] kwietnia 2017 r., a nawet czynności formalnych, takich jak np. zawiadomienie o nowym terminie załatwienia sprawy. Z odpowiedzi na skargę wynika, że organ jest świadomy tej przewlekłości. Wobec tego, że sprawa nadal pozostaje niezałatwiona należało skargę uwzględnić i zobowiązać PINB do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] października 2016 r. wszczynającego sprawę będąca przedmiotem niniejszej kontroli stwierdzając przewlekłość prowadzonego w niej postępowania (art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a.). 6. Wyjaśnić tu należy, że dla stwierdzenia stanu przewlekłości nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe leżące po stronie organu. Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zdań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą jednostki. Przyczyny te mogą mieć natomiast znaczenie przy ocenie intensywności naruszenia prawa – naruszenia rażącego. Jak się przyjmuje takie naruszenie (w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a.), występuje wtedy, gdy bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy i bez wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob.: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo naruszenie obowiązku rozpoznawania sprawy bez zbędnej zwłoki, lecz naruszenie takie być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi też być pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Taka sytuacja nie zaistniała w niniejszej sprawie. Należy bowiem uwzględnić, że PINB stal się on gospodarzem sprawy od maja 2017r., w tym okresie, co wykazano, zaszły też w strukturze organu zmiany kadrowe i organizacyjne. Nadto nie bez znaczenia jest również ilość pism i wniosków, które składa skarżący, a które, co wiadomo sądowi z wielu innych spraw prowadzonych przed tutejszym sądem, oscylują wobec tego samego lub podobnego zakresu sporu. Z tych też przyczyn sąd uznał, że nie zachodzi w sprawie podstawa do wymierzenia organowi grzywny, gdyż dostateczną sankcją jest dla organu nakaz załatwienia przedmiotowej sprawy. Na podstawie art. 200, 205 § 1 i 209 p.p.s.a. Sąd zasądził od PINB na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.