II SAB/Go 73/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Rogalski (spr.) Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Burmistrza [...] do rozpoznania wniosku skarżącego J. K. z dnia [...] r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, II. stwierdza, że Burmistrz [...] dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Burmistrza [...] na rzecz skarżącego J. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2025 r. J.K. zwrócił się do Burmistrza o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1) informacji potwierdzającej fakt zatrudnienia A.D.P. w Urzędzie Miasta (okres zatrudnienia, zajmowane stanowisko); 2) dokumentacji związanej z ewentualnym przeniesieniem A.P. z Urzędu Miasta do Urzędu Miejskiego w trybie art. 22 ustawy o pracownikach, które miało mieć miejsce w okolicach sierpnia 2024 r., w szczególności: a) kopii porozumienia zawartego pomiędzy Burmistrzem Miasta a Burmistrzem w sprawie przeniesienia w/w pracownika, b) wniosku pracownika o przeniesienie lub zgody pracownika na przeniesienie (jeśli stanowiły podstawę porozumienia pracodawców); c) wszelkiej korespondencji (pisemnej, elektronicznej) prowadzonej pomiędzy Urzędem Miasta a Urzędem Miejskim lub z A.D.P. w sprawie w/w przeniesienia, d) informacji, czy przeniesienie doszło do skutku, a jeśli tak, to z jaką datą. Jako formę udostępnienia informacji wnioskodawca wskazał przesłanie zeskanowanych dokumentów na podany adres e-mail. W odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z dnia [...] maja 2025 r. organ poinformował wnioskodawcę, iż A.D.P. będąc pracownikiem Urzędu Miejskiego nie pełniła funkcji publicznej, wobec czego wnioskowane dane nie podlegają udostępnieniu , zgodnie z art. 5 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm., dalej u.d.i.p.). Pismem z dnia [...] maja 2025 r. J.K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność Burmistrza w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej objętej powyższym wnioskiem, zarzucając naruszenie: 1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji, 2) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek, 3) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek, a podmiot zobowiązany w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku do udostępnienia informacji lub poinformowania wnioskodawcy o przedłużeniu terminu potrzebnego na rozpatrzenie wniosku, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie informacji w zakreślonym ustawowo terminie. Podnosząc powyższe zarzuty wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podał m.in., iż przedmiotem wniosku jest informacja podlegająca udostępnieniu, dotycząca zadań władzy publicznej, gospodarującej mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś organ pozostaje w tym zakresie w bezczynności. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do stawianych zarzutów organ podał, że w ustawowym terminie – 14 dni od daty złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej udzielono wnioskującemu odpowiedzi, że A.P. będąc pracownikiem Urzędu Miejskiego, nie pełniła funkcji publicznej, w związku z czym dane nie zostaną udostępnione, z uwagi na uregulowanie art. 5 pkt. 2 u.d.i.p. Powodem nie udzielenia informacji nie była wola pozbawienia wnioskującego prawa do informacji, a fakt, że w/w osoba jest byłym pracownikiem tutejszej jednostki, jak również nie była osobą pełniącą funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy. Wyżej wymieniona osoba była pracownikiem urzędu, zatrudnionym na stanowisku urzędniczym, ale w ramach swoich obowiązków nie wykonywała zadań mających wpływ na podejmowanie decyzji o charakterze władczym. Dane o byłym pracowniku nie są automatycznie objęte dostępem do informacji publicznej, a co ważniejsze pracodawca – Urząd Miejski musiałby wszystkie te dane posiadać. Przy przeniesieniu pracownika pomiędzy jednostkami w trybie art. 22 ustawy o pracownikach samorządowych nie zawiera się nowej umowy o pracę u nowego pracodawcy i nie kończy się stosunku pracy u dotychczasowego pracodawcy, dlatego nie wydaje się świadectwa pracy. Porozumienie zawarte pomiędzy pracodawcami stanowi dokument potwierdzający przeniesienie pracownika, a cała dokumentacja (w tym akta osobowe, zawierające dane o stosunku pracy danej osoby) przekazywana jest między jednostkami. O bezczynności można mówić wówczas, gdyby organ nie podejmował żadnych czynności w celu realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej, albo wykonywał jedynie czynności "pozorowane". W tej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. W odpowiedzi na wezwanie Sądu, pismem z dnia [...] sierpnia 2025 r. Burmistrz poinformował, iż nie posiada dokumentów w postaci umów o pracę oraz dotyczących zakresu obowiązków A.D.P. w czasie okresu zatrudnienia w Urzędzie Miasta, gdyż zostały one przekazane do Urzędu Miejskiego zgodnie z art. 22 pkt 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1135). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 oraz art. 120 p.p.s.a. Skarżący kierując pod adresem Burmistrza wniosek datowany na [...] kwietnia 2025 r., wniósł o udostępnienie informacji w trybie u.d.i.p. Ustawa ta reguluje zakres podmiotowy, przedmiotowy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek (art. 10 u.d.i.p.). Tytułem wstępu należy zaznaczyć, iż dla dopuszczalności skargi w opisywanym przedmiocie nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, tzn. nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. Ustawa o dostępie do informacji publicznej reguluje zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, procedurę oraz tryb udostępniania informacji publicznej. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Jego doprecyzowaniem jest art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. Przepis ten zawiera tylko przykładowy katalog, dlatego dla prawidłowego ustalenia znaczenia tego pojęcia uwzględnić należy także zapisy Konstytucji RP, która w art. 61 ust. 1 ustala prawo obywatela do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, oraz innych osób i jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Na podstawie powyższych przepisów przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne, osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego przez kogo zostały wytworzone. Z kolei podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji w świetle u.d.i.p. są m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. W sprawie niesporne pozostaje, że Burmistrz jest organem administracji publicznej wykonującym zadania publiczne, a tym samym jest co do zasady podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W myśl art. 5 ust. 2 u.d.i.p., na który powołał się organ w udzielonej skarżącemu odpowiedzi datowanej na 7 maja 2025 r., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Z kolei z art. 16 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. wynika, iż odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji, do której stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym, że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Zatem – co istotne w niniejszej sprawie – ochrona prywatności pracowników powinna być realizowana nie na etapie kwalifikacji prawnej żądanych informacji, lecz przez ewentualne ograniczenie dostępu do tych informacji publicznych poprzez wydanie decyzji na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Przepis ten zawiera normę mającą na celu ochronę prywatności osób zatrudnionych w podmiotach wykonujących zadania publiczne, lecz niepełniących funkcji publicznych i nie mających związku z pełnieniem tych funkcji. Podstawową przesłanką umożliwiającą zastosowanie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. jest ocena czy osoba, której dotyczy żądana informacja publiczna, jest osobą pełniącą funkcję publiczną, czy też nie. Z przepisu tego wynika, że jeśli informacja dotyczy osoby pełniącej funkcję publiczną i ma związek z wykonywanymi przez nią zadaniami lub sprawowaną funkcją, wówczas dostęp do niej nie może zostać ograniczony z uwagi na ochronę prywatności lub tajemnicę przedsiębiorcy. W takiej sytuacji dysponent informacji publicznej nie może odmówić udostępnienia jej z powołaniem się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Z kolei ustalenie, że żądana informacja publiczna dotyczy osoby niepełniącej funkcji publicznej, umożliwia wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji z uwagi na ograniczenia wynikające z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W omawianej ustawie pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną czy też mającej związek z pełnieniem takiej funkcji nie zostało zdefiniowane. Funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym (por. wyroki NSA z 10 kwietnia 2015 r. I OSK 1108/14; z 19 kwietnia 2011 r., I OSK 125/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). Jako cechę wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną przyjmuje się posiadanie przez nią określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Osobą taką będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej – jeżeli funkcja ta obejmuje uprawnienia m.in. do dysponowania majątkiem publicznym, zarządzania sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym albo majątkiem Skarbu Państwa. Istotne jest tu posiadanie prawa do działania wpływającego na podejmowanie decyzji (nie tylko w sensie procesowych rozstrzygnięć) w tej materii. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. W świetle powyższego za osoby pełniące funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy uznać pracowników podmiotów publicznych, którzy w ramach swoich obowiązków wykonują zadania mające wpływ na podejmowanie decyzji i realizują w ten sposób nałożone na tę instytucję zadania publiczne, tzn. mają wpływ na sferę publiczną (wyrok NSA z 8 lipca 2015 r., I OSK 1530/14). Osoby zajmujące inne stanowiska, które nie spełniają powyższych warunków aby uznać je za związane z pełnieniem funkcji publicznych, mogą zostać objęte ograniczeniem dostępu do informacji publicznej, wynikającym z ich prawa do prywatności. Dla prawidłowego zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. konieczna jest ocena tego, czy pracownik zatrudniony na danym stanowisku podejmuje decyzje w sprawach wydatkowania środków publicznych, czy jest odpowiedzialny za kierunek realizacji zadań publicznych, co pozwoli ustalić, czy jest osobą sprawującą funkcję publiczną, czy też związaną z pełnieniem takiej funkcji. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy istotne jest wskazanie, jakie są możliwe sposoby reakcji organu na skierowany do niego pisemny wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Podmiot będący adresatem wniosku może udostępnić objętą żądaniem informację publiczną, gdy jest jej dysponentem, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udostępnienia. Dokonuje tego w formie czynności materialno-technicznej (pisemnej odpowiedzi). Może też poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach u.d.i.p., gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej. Może także wskazać, że nie jest dysponentem informacji, o których udostępnienie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), bądź też poinformować wnioskodawcę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udostępnienia żądanej przez niego informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). Może wreszcie odmówić udostępnienia informacji publicznej lub umorzyć postępowanie w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. – stosownie do treści art. 16 u.d.i.p., czego dokonuje się w formie decyzji administracyjnej. Wreszcie może odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez wnioskodawcę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej powinien dokonać powyższych działań w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z ustawy (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). W myśl zaś art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (por. wyrok NSA z 21 lutego 2023 r., III OSK 7187/21, orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd rozpoznając sprawę ze skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej bada czy zachowanie adresata wniosku stanowi adekwatną do okoliczności kontrolowanego przypadku formę jego załatwienia. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy właściwego możliwego sposobu rozpatrzenia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej niewątpliwie na dzień orzekania zabrakło. Skoro bowiem organ będący adresatem wniosku zamierzał odmówić udostępnienia objętej żądaniem informacji publicznej z powołaniem się na treść art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wówczas powinien to uczynić w formie decyzji administracyjnej. Należy jednak również mieć na uwadze, iż pismem z dnia [...] sierpnia 2025 r. Burmistrz poinformował Sąd, iż nie posiada dokumentów dotyczących zatrudnienia A.D.P. w Urzędzie Miasta, gdyż zostały one przekazane do Urzędu Miejskiego zgodnie z art. 22 pkt 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych. W tej sytuacji nie można zatem wykluczyć reakcji organu na wniosek polegającej na udzieleniu odpowiedzi, iż organ ten nie jest dysponentem informacji, o których udostępnienie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Powyższe uprawnia do przyjęcia, że do dnia rozstrzygnięcia niniejszej sprawy organ nie załatwił wniosku skarżącego datowanego na [...] kwietnia 2025 r., zatem w pkt I sentencji wyroku należało zawrzeć zobowiązanie, o którym mowa w 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Realizując to zobowiązanie organ powinien załatwić wniosek skarżącego zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej, w tym m.in. powinien rozważyć – w zależności od tego, jaką dokumentację posiada – wydanie decyzji administracyjnej na podstawie art. 5 ust. 2 w związku z art. 16 u.d.i.p., bądź też pisemne poinformowanie wnioskodawcy, iż nie jest dysponentem objętej żądaniem informacji, z podaniem przyczyn braku jej posiadania. Zgodnie z treścią art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd stwierdził bezczynność organu, jednakże stan ten nie miał charakteru rażącego naruszenia prawa. Określenie to oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wnioskodawcy, jaskrawego braku woli załatwienia sprawy, ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Innymi słowy, rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie zwykłe. W rozpatrywanej sprawie zwłoka w załatwieniu żądania skarżącego nie nosiła cech lekceważącego traktowania przez Burmistrza swych ustawowych obowiązków, tym bardziej że organ ten odpowiedział na wniosek strony z dnia [...] kwietnia 2025 r., jednakże nie w wymagany przepisami prawa sposób. Stwierdzona przez Sąd bezczynność w zakresie zastosowania u.d.i.p. wynikała przede wszystkim z błędnej interpretacji przez organ przepisów tej ustawy. W tej sytuacji nie było podstaw do przyjęcia, aby bezczynność organu w niniejszej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W konsekwencji, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a p.p.s.a., orzeczono jak w pkt II sentencji wyroku. Zawarte w pkt III sentencji rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania znajduje oparcie w treści art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a., a także § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 535). Zasądzona kwota stanowi równowartość uiszczonego wpisu od skargi (100 zł).