II SAB/Go 74/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia Jan Grzęda Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rennert (spr.) Sędzia WSA Dariusz Skupień Protokolant Asystent sędziego Marta Surmacz-Buszkiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2015 r. sprawy ze skargi A spółki z o.o. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014 oddala skargę. A spółka z ograniczoną odpowiedzialnością wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014. Powyższa skarga została wywiedziona na tle następującego stanu faktycznego sprawy. Decyzją z [...] kwietnia 2015 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa odmówił A sp. z o.o. przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014. Decyzja ta została doręczona skarżącej spółce w dniu 27 kwietnia 2015 r. Od powyższej decyzji skarżąca spółka, za pośrednictwem organu pierwszej instancji, wniosła odwołanie. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR otrzymał, przekazane przez Kierownik Biura Powiatowego ARiMR, odwołanie w dniu 6 maja 2015 r. Zawiadomieniem z [...] lipca 2015r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR poinformował skarżącą spółkę, że termin rozpatrzenia odwołania został przesunięty z uwagi na złożony stan faktyczny sprawy, wymagający przeprowadzenia szczególnie starannego i wnikliwego postępowania wyjaśniającego, jak również ze względu na stan prawny wymagający starannej wykładni przepisów prawa. Wskazał jednocześnie, że odwołania te zostaną rozpatrzone do 21 sierpnia 2015 r. Pouczył również skarżącą o treści art. 10 ust. 1 K.p.a. Powyższe zawiadomienie doręczono skarżącej 13 lipca 2015 r. W piśmie z [...] sierpnia 2015 r. skierowanym do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR (data wpływu do organu 5 sierpnia 2015 r.), skarżąca spółka podtrzymała w całości zarzuty, żądania i argumentacje odwołań złożonych od 8 decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, w tym od decyzji z [...] kwietnia 2015 r. nr [...]. Nadto skarżąca wskazała, że ze swojej strony aby usprawnić postępowania złożyła uzyskane od zawnioskowanych świadków pisemne oświadczenia na formularzach powszechnie stosowanych przez Agencję i zawierających potwierdzenie stosownego pouczenia. W ocenie skarżącej, wobec złożonych oświadczeń w trybie art. 78 § 2 K.p.a. organ może i powinien uznać dowody z przesłuchań świadków jako zbędne wobec wykazania okoliczności, na które dowody te miały być przeprowadzone innymi dowodami ze źródeł osobowych – złożonymi przez strony postępowania. Nadto skarżąca wniosła o wzięcie pod uwagę i odniesienie się do dowodów ze sprawozdań finansowych spółek i wyboru dokumentów księgowych składanych w postępowaniu, protokołów z inspekcji gospodarstwa, które stanowią dokument urzędowy w sferze płatności rolniczych. Decyzją z [...] sierpnia 2015 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Decyzję tę doręczono skarżącej 28 sierpnia 2015 r. Postanowieniem z [...] sierpnia 2015 r. nr [...] Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa uznał zażalenie skarżącej spółki z [...] lipca 2015 r. na bezczynność Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w związku z nierozpatrzeniem przez ten organ dowołania z [...] kwietnia 2015 r. od decyzji o nr [...] za nieuzasadnione. W dniu 31 sierpnia 2015 r. A sp. z o.o. wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania odwoławczego przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR m.in. w sprawie dotyczącej odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR o nr [...], tj. w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014. Skarżąca wniosła jednocześnie o wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 oraz orzeczenie o przyznaniu od organu na jej rzecz sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Uzasadniając skargę spółka wskazała, że Prezes ARiMR uznał skargi na bezczynność za niezasadne natomiast nie odniósł się do zarzutów przewlekłości postępowania. Nadto stwierdziła, że sprawy objęte złożoną skargą mają wieloletnią historię ich prowadzenia, a w niniejszej sprawie postępowanie odwoławcze trwało bez mała trzy miesiące bez zakończenia wydaniem decyzji merytorycznych. W ocenie skarżącej w informacjach przesłanych o przewidywanych terminach zakończenia spraw pojawiają się enigmatyczne określenia przyczyn zwłoki: "z uwagi na złożony faktyczny stan sprawy, wymagający szczególnie starannego i wnikliwego postępowania wyjaśniającego", z których strona w żaden sposób nie może uzyskać informacji o rzeczywistych przyczynach przewlekłości postępowań. Zaznaczyła, że akta sprawy stoją w oczywistej sprzeczności do informacji organu, gdyż nie ma w nich od kilku miesięcy śladu nawet jednej czynności z zakresu postępowania wyjaśniającego. Skarżąca zaznaczyła, że obowiązkiem organu jest wskazanie przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie, a wskazanie to musi być konkretne a nie podane na wielkim poziomie ogólności i dowolności, musi być poparte stosownymi dokumentami w aktach konkretnych spraw. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie, wskazując, że stosownie do treści art. 36 § 1 K.p.a. informował skarżącą o niezałatwieniu sprawy w terminie, podając przyczynę zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, wobec czego nie można mówić o przewlekłości postępowania odwoławczego. Organ zaznaczył, że w uzasadnieniu odwołania skarżąca wniosła o przesłuchanie świadków na okoliczność prowadzenia przez nią działalności rolniczej. Wobec powyższego Dyrektor Oddziału Regionalnego podjął czynności mające na celu przesłuchanie świadków oraz prezesa zarządu A zgodnie z żądaniem strony. W toku prowadzonego postępowania wystosował wezwania do przesłuchania świadków kolejno w dniu [...] listopada 2014 r., [...] grudnia 2014 r., [...] lutego 2015 r., [...] kwietnia 2015 r. do: A.R., M.M., D.M., M.D., P.M., ale z uwagi na brak możliwości uczestniczenia strony w czynnościach (choroba M.D. dokumentowana zwolnieniem lekarskim) organ wyznaczał kolejne terminy przesłuchań. Ostatecznie, pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r., reprezentujący skarżącą prezes M.D., zobowiązał się do dostarczenia organowi odwoławczemu oświadczeń wnioskowanych świadków. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR zaznaczył, że w dniu 5 maja 2015 r. wpłynęło do niego pismo, w którym cofnięto wniosek o przesłuchanie świadków oraz dołączono ich oświadczenia. Organ wskazał również, że w związku z obszerną dokumentacją zgromadzoną w sprawie przedłużył trwające postępowania odwoławcze do 21 sierpnia 2015 r., a [...] sierpnia 2015 r. M.D. złożył w organie odwoławczym następne obszerne pismo, w którym wniósł szereg zastrzeżeń oraz żądań, obligując organ do ich analizy i rozpatrzenia. W ocenie Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR prowadzone przez niego postępowanie nie nosi cech wskazujących na jego przewlekłość. Organ podkreślił, że podejmował czynności istotne dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, co więcej wynikały one częściowo z wniosków złożonych przez samą skarżącą. W piśmie procesowym z [...] listopada 2015 r. skarżąca spółka podtrzymała zarzuty oraz wnioski podniesione w skardze. Nadto, odnosząc się do odpowiedzi na skargę, podniosła, że organ opisuje w odpowiedziach na skargi czynności procesowe z innych postępowań prowadzonych przez Dyrektora za lata poprzednie. Natomiast w sprawach za rok 2014, w których to przewlekłe prowadzenia postępowań jest przedmiotem skarg w ogóle nie dokonano jakichkolwiek czynności procesowych, poza wystosowaniem zawiadomienia o niezałatwieniu sprawy w terminie. W sprawach niniejszych organ przez okres dwóch miesięcy nie podjął żadnej czynności wyjaśniającej, nie wspominając nawet o rozpoczęciu realizacji wniosków dowodowych odwołania. W ocenie skarżącej organizacja postępowania odwoławczego winna uwzględnić w pierwszej, początkowej jego fazie formalne badanie odwołania w zakresie dopuszczalności, terminowości i jego kompletności procesowej, czy legitymacji wnoszącego odwołanie. Natomiast w sprawach niniejszych, wobec podniesienia już we wstępie odwołania zarzutu braku skutecznego doręczenia spółce będącej stroną skarżonych decyzji, badanie to miało szczególne znaczenie również w aspekcie przewlekłości postępowania. Prowadzenie przez Dyrektora postępowań odwoławczych jest obarczone od ich wstępnej formalnej fazy, błędem braku stwierdzenia przedwczesności odwołań. Jeśli organ podejmuje zbędne czynności to dopuszcza się przewlekłego załatwiania sprawy. Sąd zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Z kolei w myśl art. 134 § 1 tej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie z art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Stosownie do treści art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2013 r., poz. 267 ze zm.) na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W rozpoznawanej sprawie A sp. z o.o. w dniu 23 lipca 2015 r. wniosła do Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zażalenie na niezałatwienie spraw w terminie oraz na przewlekle prowadzenie postępowań odwoławczych przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR, m.in. w sprawie dotyczącej odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z [...] kwietnia 2015 r. nr [...]. Postanowieniem z [...] sierpnia 2015 r. nr [...] Prezes Agencji uznał powyższe zażalenie za nieuzasadnione. W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, warunkiem formalnym jej dopuszczalności jest poprzedzenie jej wniesienia do sądu administracyjnego, złożeniem zażalenia w trybie art. 37 k.p.a. Nie ma przy tym znaczenia to, czy zażalenie takie zostało rozpatrzone oraz stanowisko jakie zajął w sprawie organ wyższego stopnia (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 22 grudnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Op 38/14 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o sprawach na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl.). Bez znaczenia zatem dla niniejszego postępowania pozostaje stanowisko Prezesa ARiMR wyrażone w postanowieniu z [...] sierpnia 2015 r. oraz fakt, że w postanowieniu tym nie odniósł się on do kwestii przewlekłości postępowania. Już bowiem samo złożenie ww. zażalenia otworzyło skarżącej możliwość wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR do sądu administracyjnego. Zaznaczyć należy, że pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania nie zostało zdefiniowane ustawowo. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 K.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za postępowanie prowadzone przewlekle uznać należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal J. Jagielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 549/13 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o sprawach na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm.) z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Jednym przepisów szczególnych w stosunku do regulacji zawartych w K.p.a. jest art. 19 ust. 4 powołanej wyżej ustawy o płatnościach (...), zgodnie z którym odwołanie od decyzji w sprawie przyznania płatności obszarowych, płatności do krów i owiec oraz płatności do tytoniu rozpatruje się w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania odwołania. Z kolei zgodnie z art. 36 K.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (§ 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). W ocenie Sądu postępowaniu prowadzonemu przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR, zainicjowanemu odwołaniem skarżącej od decyzji z [...] kwietnia 2015 r. nr [...], nie można przypisać znamion przewlekłości. Zaznaczyć należy, że skarżąca w odwołaniu zawarła wiele wniosków, m.in. o przesłuchanie świadków na okoliczność prowadzenia przez nią działalności rolniczej, które nie mogły zostać przez organ pominięte. Nadmienić należy, że niniejsza sprawa nie jest jedyną sprawą prowadzoną przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR. Sąd posiada informację (bowiem i w tych sprawach prowadzone jest postępowanie sądowoadministracyjne), że skarżąca wniosła 8 odwołań dotyczących różnych płatności za różne lata począwszy do 2012 r. Wynika to również z pism skarżącej kierowanych do organu, w których powołuje się na numery wszystkich spraw. We wszystkich z wniesionych odwołaniach skarżąca powielała wnioski dowodowe. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wskazał, że zgodnie z żądaniem skarżącej podjął czynności mające na celu przesłuchanie świadków oraz prezesa A. W dniach [...] listopada 2014 r., [...] grudnia 2014 r., [...] lutego 2015 r., [...] kwietnia 2015r. skierował wezwania do A.R., M.M., D.M., P.M. oraz prezesa zarządu skarżącej spółki – M.D. celem ich przesłuchania. Zaznaczył również, że z uwagi na brak możliwości uczestniczenia strony w czynnościach (choroba prezesa zarządu skarżącej dokumentowana zwolnieniami lekarskimi) wyznaczał kolejne terminy przesłuchań. Ostatecznie w piśmie z [...] kwietnia 2015 r. M.D. zobowiązał się do dostarczenia organowi odwoławczemu oświadczeń wnioskowanych świadków, a następnie w piśmie z [...] maja 2015 r. cofnął wniosek o przesłuchanie świadków dołączając jednocześnie oświadczenia świadków. Z kolei w dniu [...] sierpnia 2015 r. wniósł szereg zastrzeżeń i żądań obligując organ odwoławczy do ich analizy. Jak słusznie zauważyła skarżąca, prezentowane przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR działania, przedstawione w odpowiedzi na skargę, prócz pisma z [...] sierpnia 2015 r., odnoszą się do postępowań dotyczących spółki, jednakże za poprzednie lata. Niedołączenie do akt niniejszego postępowania dokumentów, na które powołuje się organ niewątpliwie stanowi uchybienie organu jednakże nie stanowi o przewlekłości prowadzonego postępowania. Zaznaczyć bowiem należy, że wnioski dowodowe skarżącej były powielane we wszystkich ośmiu sprawach. Tym samym gromadzone przez organ materiały dowodowe w pozostałych postępowaniach miały również istotne znaczenie dla niniejszej sprawy, co potwierdza lektura decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z [...] sierpnia 2015 r. nr [...]. Co więcej, treść decyzji pozwala uznać za prawidłowe twierdzenie organu, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia ze złożonym stanem faktycznym wymagającym przeprowadzenia szczególnie dokładnego i wnikliwego postępowania wyjaśniającego, zaś stan prawny sprawy wymaga starannej wykładni przepisów prawa. Zawiadomieniem z [...] lipca 2015 r. organ poinformował skarżącą o niezałatwieniu sprawy w terminie wskazując ww. przyczyny, podając jednocześnie, że odwołanie zostanie rozpatrzone do dnia 21 sierpnia 2015 r. W tym też dniu wydał decyzję. Stwierdzić zatem należy, że organ postąpił zgodnie z dyspozycją art. 36 K.p.a. Pomimo skomplikowanego charakteru sprawy (co znajduje odbicie m. in. w liczącej 61 stron decyzji organu odwoławczego), postępowanie odwoławcze zostało zakończone w ciągu trzech i pół miesiąca, zatem należy uznać, że dwumiesięczny termin wskazany w art. 19 ust. 4 ustawy o płatnościach (...) został tylko nieznacznie przekroczony. W ocenie Sądu postępowanie prowadzone przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR nie narusza tzw. zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 § 1 K.p.a. , zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Podkreślić bowiem należy, że art. 7 K.p.a. zobowiązuje organ administracji publicznej by w toku postępowania stał na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmował wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Wbrew twierdzeniom skarżącej, bez znaczenia dla niniejszej sprawy pozostaje podnoszona przez nią okoliczność, że m. in. w niniejszej sprawie, organ nie zweryfikował skuteczności doręczenia skarżonej decyzji. Należy podkreślić, że skoro organ odwoławczy wydał [...] sierpnia 2015 r. decyzję, którą utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, to oznacza, że uznał doręczenie decyzji pierwszoinstancyjnej za skuteczne. Czy istotnie było ono skuteczne oceni Sąd w przypadku złożenia skargi na decyzję organu odwoławczego, bowiem w sprawie dotyczącej przewlekłości postępowania Sąd nie ocenia merytorycznych rozstrzygnięć organu. Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.