II SAB/Go 77/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi K.A. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w przedmiocie nieprzekazania odwołania, ewentualnie nierozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy postanawia: odrzucić skargę. I. Pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. K.A. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej (dalej: Dyrektora IAS) polegającą na braku czynności procesowych w sprawie jego odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby, zawartej w propozycji pracy z dnia [...] maja 2017 r. (bez numeru), złożonej w dniu 25 maja 2017 r. Skarżący wniósł o uznanie przez Sąd, iż powyżej wskazana propozycja pracy jest w swej istocie decyzją administracyjną o zwolnieniu go ze służby oraz: - o stwierdzenie bezczynności Dyrektora IAS w sprawie postępowania z jego odwołania od w/w decyzji administracyjnej, - o nakazanie Dyrektorowi IAS podjęcia stosownych działań prawnych (procesowych) tj. nakazanie mu przekazania odwołania do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej (jeśli Sąd uzna Szefa KAS za organ właściwy do rozpoznania odwołania), - ewentualnie o zobligowanie Dyrektora IAS do rozpoznania jego odwołania ( jako wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy ) w przypadku uznania Dyrektora IAS za organ właściwy w tym zakresie. II. Na podstawie akt administracyjnych (wspólnych dla spraw ze skarg K.A. zarejestrowanych po sygn. II SA/Go 675/17 i II SAB/Go 77/17 ) oraz okoliczności niespornych ustalono następujący stan faktyczny: 1. Służbę w Służbie Celnej skarżący rozpoczął od dnia [...] sierpnia 1991 r. i do końca lutego 2017 r. pełnił ją w Izbie Celnej, na stanowisku starszego eksperta Służby Celnej w stopniu podkomisarza celnego. 2. W dniu 28 lutego 2017 r., na podstawie art. 165 ust. 6 przepisów wprowadzających ustawę o KAS, skarżący otrzymał od Dyrektora IAS informację, że od dnia 1 marca 2017 r. miejscem wykonywania jego obowiązków służbowych w KAS będzie Izba Administracji Skarbowej w [...]. 3. W dniu 25 maja 2017 r. K.A. otrzymał pismo z dnia [...] maja 2015 r., w którym Dyrektor IAS, powołując się na art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających ustawę o KAS, złożył mu propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej. W piśmie tym zaproponowano skarżącemu: umowę o pracę na czas nieokreślony, w pełnym wymiarze czasu pracy, na stanowisku głównego programisty w Dziale Systemów Centralnych, Lokalnych i Bazy Wiedzy, Bezpieczeństwa i Licencji oraz Helpdesk w Izbie Administracji Skarbowej, ze wskazaniem wynagrodzenia miesięcznego składającego się z wynagrodzenia zasadniczego i dodatku za wieloletnią pracę w służbie cywilnej. W propozycji zatrudnienia poinformowano skarżącego, iż proponowane warunki zatrudnienia będą obowiązywać od dnia następnego po ich przyjęciu, jednakże nie wcześniej niż od 1 czerwca 2017 r. Jednocześnie pouczono go, iż zgodnie z art. 170 ust. 2 przepisów wprowadzających ustawę o KAS w terminie 14 dni od dnia otrzymania niniejszej propozycji powinien on złożyć pisemne oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji ze wskazaniem, ze niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest zaś równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia. W przypadku odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia, zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy, stosunek służby K.A. wygaśnie po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym złoży on oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia lub upłynie termin do złożenia oświadczenia, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r., dodając, iż wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jak zwolnienie ze służby. 4. W dniu 8 czerwca 2017 r. do Dyrektora IAS wpłynęło pismo K.A. z dnia [...] czerwca 2017 r., zatytułowane “odwołanie od otrzymanej propozycji zawierającej decyzję o zwolnieniu ze służby", w którym uznając propozycję za decyzję administracyjną w przedmiocie zwolnienia ze służby, zaskarża ją w całości i wnosi o jej uchylenie w całości i pozostawienie go jako funkcjonariusza w Służbie Celno-Skarbowej. Odwołujący zarzucił zaskarżonej decyzji nieważność z uwagi na niezgodność z art. 2, art. 7 i art. 60 Konstytucji oraz z uwagi na brak podstaw prawnych do złożenia odwołującemu propozycji pracy w świetle przepisów wprowadzających ustawę o KAS, a także zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie szeregu przepisów postępowania administracyjnego. 5. W dniu 5 czerwca 2017 r. K.A. złożył oświadczenie o przyjęciu propozycji zatrudnienia na warunkach zaproponowanych mu w piśmie z dnia [...] maja 2017 r. 6. Pismem [...] maja 2017r. K.A. wezwał Dyrektora IAS do usunięcia naruszenia prawa przez przedstawienie mu propozycji dalszej służby wskazując, iż z mocy art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających ustawę o KAS organ obowiązany był złożyć mu jako funkcjonariuszowi jako Służby Celno - Skarbowej ( poprzednio Służby Celnej ) propozycję służby. 7. Odnosząc się do złożonego odwołania Dyrektor IAS w piśmie z dnia [...] czerwca 2017r., nr [...], poinformował skarżącego, iż przepisy ustawy wprowadzającej ustawę o KAS nie przewidują formy decyzji dla propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi, jak również nie przewidują trybu odwoławczego od takiej propozycji, wobec czego - z braku podstaw do przekazania odwołania Szefowi KAS – odwołanie podlega zwrotowi. 8. Pismem z dnia [...] lipca 2017 r. K.A., powołując się na art. 37 § 1 Kpa - w brzmieniu przed nowelizacją z 1 czerwca 2017 r., złożył do Szefa KAS zażalenie na bezczynność Dyrektora IAS. 9. W odpowiedzi na to zażalenie Szef KAS w piśmie z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] poinformował skarżącego, iż wniesione zażalenie nie może być rozpatrzone we wskazanym trybie art. 37 § 1 Kpa z uwagi na fakt, iż w sprawie propozycji pracy nie jest prowadzone postępowanie administracyjne. Jednocześnie organ uznał działanie Dyrektora IAS pozostaje zgodne z prawem. 10. Stanowisko Dyrektora IAS i Szefa KAS stanowiło przyczynę skierowania przez K.A. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność. 11. W uzasadnieniu powołanej na wstępie skargi skarżący wywodził, iż w jego ocenie propozycja zatrudnienia z dnia [...] maja 2017 r. stanowiła w istocie decyzję o zwolnieniu go ze służby wskazując, iż każde jego oświadczenie w odniesieniu do otrzymanej propozycji (tj. zarówno jej przyjęcie jak i ewentualne nieprzyjęcie) skutkowało faktycznym zwolnieniem ze służby i utratą posiadanego statusu funkcjonariusza. Wskazał, że propozycję zatrudnienia przyjął z powodu przymusu ekonomiczno-prawnego, lecz się z nią nie zgadza. Podniósł, że fakt zwolnienia go ze służby potwierdza to, iż zmuszony był do złożenia oświadczenie majątkowego w trybie art. 200 ust. 1 pkt.1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1947 , dalej w skrócie: ustawa o KAS), czyli w trybie przewidzianym dla osób zwalnianych z służby. Uzasadniając uznanie propozycji zatrudnienia z dnia [...] maja 2017 r. za decyzję administracyjną w przedmiocie zwolnienia ze służby w Służbie Celno-Skarbowej, skarżący akcentował przede wszystkim, iż pismo to ingeruje bezpośrednio w jego prawa, wpływając na jego status jako funkcjonariusza, gdyż niezależnie od przyjęcia czy też odrzucenia tej propozycji został zwolniony ze służby i pozbawiony tego statusu. Skarżący podkreślił, iż zarówno akt mianowania do służby, jak i akt zwalniający ze służby należą do kategorii decyzji administracyjnej. Z powyższych względów, jego zdaniem, ingerencja organu w stosunek materialnoprawny funkcjonariusza wymaga wydania decyzji administracyjnej, co potwierdza orzecznictwo sądowe (vide: wyrok NSA z dnia 22 listopada 2012 roku, sygn. I OSK 2689/12, postanowienie NSA z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1881/11). Przywołał przy tym wyroki NSA z 3 i 14 stycznia 2014 r., wydane na tle poprzednio obowiązującej ustawy, stwierdzające, że w procesie transformacji Służby Celnej każdy funkcjonariusz powinien otrzymać indywidualnie decyzję administracyjną określającą miejsce pełnienia służby, stopień oraz uposażenie oraz że w stosunku do funkcjonariuszy celnych nie obowiązują takie mechanizmy prawne jak wypowiedzenie zmieniające określone w Kodeksie pracy. Skarżący, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wywodził iż złożona mu propozycja, wprawdzie nie zawiera wszystkich składników decyzji przewidzianych w art. 107 § 1 Kpa, ale ma elementy wystarczające ( co najmniej oznaczenie organu i adresata aktu oraz rozstrzygnięcie w sprawie ) pozwalające na uznanie jej za decyzję administracyjną. O kwalifikacji danego aktu (pisma) przesądza w takim przypadku charakter sprawy oraz treść przepisu, na mocy którego został podjęty. Za decyzję uznaje się bowiem jednostronne rozstrzygnięcie organu administracyjnego o wiążących konsekwencjach obowiązującej nomy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnej sprawy, podejmowane w sferze stosunków zewnętrznych, poza systemem organów państwowych i podległych im jednostek (co potwierdza uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 12 października 1998 r., OPS 6/98 oraz wyrok NSA z dnia 15 października 1987 r., SA/Wr 730/87). Wynikająca zaś z art. 104 Kpa zasada załatwiania indywidualnych spraw administracyjnych przez wydanie decyzji, powoduje, że wyłączenie decyzyjnej formy załatwienia takich spraw musi być przy tym wyraźne i nie można jej domniemywać. Wykazując bezczynność Dyrektora IAS w odniesieniu do złożonego przez skarżącego odwołania od pisma z dnia [...] maja 2017 r. traktowanego przez niego jako zwolnienie ze służby, K.A. podkreślił, iż organ ten nie chce przekazać odwołania do Szefa KAS w trybie art. 133 Kpa, ani też (ewentualnie) nie chce się uznać za organ właściwy do rozpoznania sprawy. Zdaniem skarżącego, przedmiotowa sprawa powinna zostać rozpatrzona przez Szefa KAS, zgodnie z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, w myśl którego w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby funkcjonariusz może złożyć odwołanie do Szefa KAS. W sytuacji zaś gdyby przyjąć, iż cyt. przepis art. 276 ust. 2 nie ma zastosowania, według skarżącego Dyrektor IAS powinien uznać się za organ właściwy do rozpoznania sprawy i rozpatrzyć ją w trybie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Skarżący powołał się w tym zakresie na fakt, iż funkcjonariusze, którzy otrzymali propozycje służby w okresie między 1 marca, a 31 maja 2017 r. mogli się od nich odwoływać właśnie do Dyrektora IAS w formie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 169 ust. 4 przepisów wprowadzających ustawę o KAS. Mając na uwadze powyższe okoliczności skarżący uznał, iż w niniejszej sprawie zachodzi bezczynność organu, rozumiana nie tylko jako przekroczenie terminu załatwienia sprawy, ale również jako niepodejmowanie przez organ działania w sytuacji istnienia normy ustawowej zobowiązującej i równocześnie upoważniającej organ do działania. Jako podstawę prawną do złożenia przedmiotowej skargi skarżący wskazał art. 45 ust. 1 Konstytucji, art. 37 Kpa i art. 52 - 54 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, dalej jako: Psa), jak też art. 6 Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz.U. Z 993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.), rekomendację nr R(80)2 Komitetu Ministrów Rady Europy z dnia 11 marca 1980 r. dotycząca wykonywania dyskrecjonalnych kompetencji administracji, wskazująca jednocześnie na konieczność poddania bezczynności organu stosownej kontroli, art. 17 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji przyjętego przez Parlament Europejski w dniu 6 września 2001 r. oraz art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej przyjętej dnia 7 grudnia 2000 r. w Nicei (Dz. Urz. UE z 2007). 12. W odpowiedzi na skargę Dyrektor IAS wniósł o jej odrzucenie z uwagi na niedopuszczalność skargi i brak właściwości sądu administracyjnego. Na wypadek stwierdzenia przez Sąd dopuszczalności skargi, organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Organ podkreślał, iż K.A. złożył też skargę na czynność wyrażoną w propozycji pracy z dnia [...] maja 2017 r. Następnie w dniu 27 lipca 2017 r. złożył kolejną skargę, na tę tamą propozycję, ze wskazaniem na odmienny stan faktyczny, tzn. po przyjęciu propozycji pracy. Kolejnym zaś pismem skierował przedmiotową skargę na bezczynność organu. Zdaniem organu, skarga K.A. powinna podlegać odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 Ppsa, gdyż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W ocenie organu propozycja zatrudnienia z dnia [...] maja 2017 r., złożona skarżącemu, nie stanowi decyzji administracyjnej, ani też innego niż decyzja lub postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Organ wskazał, że w sprawie otrzymanej przez skarżącego propozycji zatrudnienia nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się przepisy Kpa, w tym dotyczące postępowania odwoławczego czy terminów załatwienia spraw. Z powyższych względów, zdaniem organu, złożona przez skarżącego skarga nie stanowi skargi na bezczynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 Ppsa. Dyrektor IAS wyjaśnił, iż propozycja przedłożona K.A. jest dokumentem związanym z jego statusem jako członka KAS i stanowi akt o charakterze pracowniczym. Propozycja zatrudnienia złożona skarżącemu oparta jest o przepisy ustawy wprowadzającej KAS, stanowi oświadczenie woli pracodawcy zawierające propozycje nowych warunków zatrudnienia, zaś to od woli skarżącego zależało czy ją w określonym terminie przyjmie, czy też nie. Organ zwrócił uwagę, iż przedstawiając propozycję zatrudnienia nie kształtuje jednostronnie praw i obowiązków podmiotu administracyjnego, niezależnie od jego woli. To wola adresata propozycji, treść złożonego oświadczenia woli, rodzi dalsze skutki i ewentualne działania. Z powyższych względów, zdaniem organu, przedmiotowa propozycja nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu Kpa, bowiem nie rozstrzyga merytorycznie indywidualnej sprawy w sprawie administracyjnej, nie mieści się również w katalogu prawnych form działania administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 pkt 2-4 Ppsa. Dodatkowo organ podkreślił, iż przedstawiając propozycję zatrudnienia DIAS nie działał jako organ władzy publicznej, lecz jako kierownik jednostki organizacyjnej - Izby Administracji Skarbowej, która aktualnie jest pracodawcą skarżącej. W konsekwencji, zdaniem organu, skarga K.A. na bezczynność DIAS, nie mieści się w katalogu spraw objętych orzekaniem sądów administracyjnych, zawartym w art 3 § 2 Ppsa. Jednocześnie, z ostrożności procesowej, organ wskazał również na niedopuszczalność złożonej skargi z uwagi na naruszenie przepisu art. 53 § 2 pkt b Ppsa, w brzmieniu obowiązującym po 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którym skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Tymczasem w przedmiotowej sprawie skarżąca nie wniosła ponaglenia. Na wypadek gdyby Sąd stwierdził brak podstaw do odrzucenia skargi organ wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, iż świetle art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających ustawę o KAS, będącego podstawą prawną złożonej skarżącemu propozycji zatrudnienia, art. 170 ust. 2 oraz art. 171 ust. 1 w/w ustawy, wbrew twierdzeniom skarżącego, złożona mu propozycja jest dokumentem stanowiącym akt o charakterze "pracowniczym", będący oświadczeniem woli pracodawcy. Według organu propozycja złożona skarżącemu nie oznaczała zwolnienia go ze służby, a przekształcenie stosunku służby w zatrudnienie w służbie cywilnej. Na tle definicji decyzji administracyjnej, propozycja zatrudnienia z dnia [...] maja 2017 r. nie stanowi decyzji administracyjnej, gdyż nie jest rozstrzygnięciem władczym, a proponuje jedynie nowe warunki zatrudnienia, których przyjęcie zależy od woli skarżącego. Ponadto organ zwrócił uwagę, iż przyjęcie propozycji zatrudnienia przez skarżącego doprowadziło do przekształcenia stosunku służby w stosunek pracy w służbie cywilnej i aktualne kwestionowanie przez skarżącego skutków podjętych przez niego działań, stanowi niekonsekwencję. Organ podkreślił dodatkowo, iż przepisy wprowadzające ustawę o KAS nie przewidują formy decyzji dla propozycji pracy składanej funkcjonariuszowi, jak również trybu odwoławczego od takiej propozycji, co oznacza, iż w sprawie złożonej skarżącemu propozycji pracy nie jest prowadzone postępowania administracyjne, w trybie przepisów Kpa. W konsekwencji powyższego, Dyrektor IAS uznał, iż brak również podstaw do uznania, iż pozostawał w bezczynności w związku ze złożonym przez skarżącego pismem zatytułowanym "odwołanie". 13. W piśmie procesowym z dnia [...] października 2017 r. skarżący podniósł, iż sąd administracyjny pozostaje właściwy do rozpoznania przedmiotowej sprawy, co wynika też ze stanowiska sądów powszechnych – sądów pracy, które w podobnych sprawach odrzucają pozwy, wskazując jako właściwy właśnie tryb administracyjny. Ponadto skarżący podtrzymał stanowisko wyrażone w skardze, dodając, iż skoro organ uznał, iż propozycja zatrudnienia nie stanowi decyzji administracyjnej powinien uznać, iż stanowiła ona akt lub czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa. Skarżący podkreślił, iż przeprowadzenie reformy skarbowej nie może oznaczać, iż proces składania nowych propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby nie podlega kontroli sądowej. Odmienna interpretacja prowadziłaby bowiem do pozbawienia skarżącego konstytucyjnego prawa do sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 14. Skarga podlegała odrzuceniu. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. ) – Ppsa, sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r,. poz. 1066) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 Ppsa sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Zakres kognicji sądu administracyjnego w sprawach w których przedmiotem skargi pozostaje bezczynność, stosownie do art. 3 § 2 Ppsa obejmuje : - pkt 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 § 2 art. 3 Ppsa lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; tj w sprawach gdy organ właściwy ma wydać decyzje, postanowienie o jakim mowa w pkt 2 i 3 jak też wydać akt czy dokonać czynności o jakich mowa w pkt 4; - pkt 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw." 15. Stan bezczynności organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do wydania decyzji czy też postanowienia lub podjęcia aktu czy też dokonania czynności, nie podejmuje ich w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Celem skargi na bezczynność jest natomiast spowodowanie ( wymuszenie ) wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego działania w postaci prawnej decyzji, postanowienia, aktu lub podjęcia określonej czynności. Zatem, aby można było mówić o bezczynności organu należy przede wszystkim stwierdzić, że ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia w postaci decyzji czy też postanowienia, a w odniesieniu do form działania administracji publicznej, które nie są podejmowane w postępowaniu administracyjnym - czy organ ma obowiązek podjęcia aktu lub stosownej czynności, a w dalszej kolejności ustalenie, iż ciążącego na nim obowiązku organ - w nakazanym prawem terminie - nie wypełnia. 16. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie pozostawała bezczynność Dyrektora IAS, która zdaniem skarżącego K.A. polegała na nieprzekazaniu jego odwołania od otrzymanej propozycji zatrudnienia do Szefa KAS, którą skarżący uważa za decyzję administracyjną, ewentualnie na nierozpoznaniu jego odwołania przez Dyrektora IAS - jako wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, w sytuacji gdyby sąd uznał, że to ten organ pozostaje właściwy w tym zakresie. Mając na uwadze tak skonkretyzowany przedmiot zaskarżenia, to co do zasady stwierdzić należy, że dopuszczalna jest skarga na bezczynność organu w przedmiocie braku przekazania odwołania od decyzji. Podstawą takiej skargi pozostaje przepis art. 3 ust. 2 pkt 9 Ppsa. Stanowisko w tej kwestii potwierdza orzecznictwo sądowe ( vide: wyrok WSA w Białymstoku z 5 grudnia 2017 r. II SAB/Bk 145/17, postanowienie NSA z dnia 23 sierpnia 2016 r. II OSK 1704/16 – baza orzeczeń nsa,gov.pl). Jednakże warunkiem dopuszczalności takiej skargi jest stwierdzenie, że organ podjął w sprawie decyzję administracyjną ewentualnie skierował do danego podmiotu ( strony postępowania ) pismo, które nie ma formalnie postaci decyzji, ale można przypisać mu taki charakter ze względu na fakt, iż zawiera ono minimum elementów pozwalających zakwalifikować je jako decyzję administracyjną. Nadto istotne pozostaje, czy organ posiada kompetencję do rozstrzygania danej sprawy w formie decyzji. Dalej konieczne jest ustalenie, iż od takiej decyzji lub pisma zostało złożone odwołanie, którego organ nie przekazuje – w drodze czynności materialno-technicznej - organowi odwoławczemu z upływem 7 dni od jego wpływu tj. zgodnie z ustawowo określonym przepisem art. 133 Kpa terminem. Należy też przyjąć - co do zasady - iż właściwym do oceny tego czy odwołanie jest dopuszczalne pozostaje nie organ, który wydał decyzję albo skierował do strony pismo ( o jakim była mowa ) i do którego wpłynęło pismo nazwane odwołaniem, ale organ posiadający status i kompetencje organu odwoławczego (art. 127 § 2 i 17 pkt 1 Kpa ). On jedynie wyposażony został w kompetencję do oceny dopuszczalności skutecznego złożenia takiego środka prawnego ( vide: art. 134 Kpa ) . W sytuacji zatem nieprzekazania odwołania w takich warunkach można mówić o zaskarżalnej – w oparciu o przepis art. 3 § 2 pkt 9 Ppsa.- bezczynności organu. 17. Jednakże inaczej należy ocenić sytuację, gdy przejaw działalności organu administracji publicznej nie ma formy decyzji czy postanowienia, ale np. aktu czy czynności podejmowanych poza jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym czyli przybiera postać z pkt 4 § 2 art. 3 Ppsa. Taka zaś sytuacja – w ocenie Sądu orzekającego – zaistniała w rozpoznawanej sprawie. 18. Skarżący wniósł skargę na bezczynność polegającą na nieprzekazaniu jego pisma z dnia [...] czerwca 2017 r., traktowanego przez niego jako odwołanie od decyzji administracyjnej. Decyzją tę stanowić ma pismo Dyrektora IAS z dnia [...] maja 2017 r. zawierające propozycję pracy w Izbie Administracji Skarbowej, w którym wskazano, że zaproponowane warunki zatrudnienia, po ich przyjęciu, będą obowiązywać od dnia 1 czerwca 2017 r. Zdaniem Sądu, pisemna propozycja złożona na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.; powoływanej jako przepisy wprowadzające ustawę o KAS), skierowana do funkcjonariusza administracji celno-skarbowej, zawierająca propozycję pracy nie jest decyzją administracyjną. Podstawą prawną wydania decyzji może być bowiem jedynie norma prawa administracyjnego, z której bezpośrednio lub pośrednio wynika, że jej konkretyzacja następuje w drodze wydania decyzji administracyjnej. Tymczasem zgodnie z treścią art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających ustawę o KAS Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej oraz Dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Należy zauważyć, że treść art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających ustawy o KAS jest odmienna od treści art. 169 ust. 4 tej ustawy, zgodnie z którym formę decyzji administracyjnej przybiera jedynie propozycja pełnienia dalszej służby w służbie celno-skarbowej. W art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających ustawę o KAS ustawodawca nie posłużył się więc formą decyzji administracyjnej na oznaczenie owej pisemnej propozycji. W konsekwencji uznać należy, że ustawodawca nie przyznał Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej kompetencji do wydawania decyzji administracyjnej w przedmiocie składania propozycji zatrudnienia. Brak jest bowiem podstaw do przyjęcia, że w obrębie przepisów regulujących tę samą materię, forma decyzji mogła zostać raz wyrażona wprost, a w innym przypadku nie została wyrażona i należałoby ją domniemywać. Domniemaniu istnienia podstaw do wydania decyzji administracyjnych sprzeciwia się też szeroki katalog, poddanych kontroli sądowoadministracyjnej, form działań administracji publicznej wskazany w art. 3 Ppsa, poszerzony zresztą odesłaniem do przepisów szczególnych. Tym samym, skoro w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających ustawę o KSA ustawodawca nie zastrzegł dla składania byłemu funkcjonariuszowi celnemu, a od 1 marca 2017 funkcjonariuszowi służby Celno-Skarbowej, nowych warunków zatrudnienia w formie decyzji brak podstaw do uznania, że przybiera ona taką formę prawną. 19. W ocenie Sądu, analiza przepisów wprowadzających ustawę o KAS skłania do poglądu, że propozycja skierowana do funkcjonariusza i określająca nowe warunki zatrudnienia stanowi akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa. Aktem takim jest indywidualny akt o charakterze władczym, rozstrzygający o tym, czy konkretnemu podmiotowi przysługuje określone uprawnienie wynikające z przepisu prawa, albo czy ciążą na nim z mocy prawa określone obowiązki, podejmowany przez organ charakteryzujący się władztwem administracyjnym. W zakresie takiej oceny złożonej na podstawie art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających ustawę o KAS byłemu funkcjonariuszowi celnemu, a od 1 marca 2017 funkcjonariuszowi służby Celno-Skarbowej propozycji nowych warunków Sąd orzekający podziela poglądy wyrażone przykładowo w wyroku WSA w Białymstoku w sprawie II SA/Bk 655/17 i w wyroku WSA w Kielcach w sprawie II SA/Ke 579/17 ( vide: baza orzeczeń nsagov.pl ). 20. Zdaniem Sądu z takim też aktem mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż przedstawiona K.A. pisemna propozycja rozstrzyga o tym, że skarżący jako funkcjonariusz otrzymał nie dalszą propozycję pełnienia służby, ale jednostronnie zredagowaną propozycję zatrudnienia na określonych także jednostronnie i władczo warunkach. 21. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skoro pisemna propozycja nie jest decyzją administracyjną, to tym samym nie można było wnieść od niej odwołania jak też wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, a skutkiem tego jest także niedopuszczalność w rozpoznaniu pisma, które nie jest odwołaniem ( ani wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy ), jak też brak było podstaw do nadawania mu biegu w celu przekazania organowi odwoławczemu, którego w sytuacji wydania aktu z pkt 4 § 2 art. 3 Ppsa po prostu brak. 22. W świetle przytoczonych okoliczności i regulacji przepisów art. 3 § 2 pkt 9 Ppsa niedopuszczalna jest w okolicznościach sprawy skarga na bezczynność Dyrektora IAS w przekazaniu odwołania ( wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy ). Brak jest bowiem kognicji sądu administracyjnego do rozpoznania skargi na bezczynność w zakresie rozpoznania odwołania ( wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy) od aktu o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa, a więc nie stanowiącego decyzji administracyjnej i podejmowanego poza postępowaniem administracyjnym. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa, orzekł o odrzuceniu skargi.