II SAB/Go 8/12

Dnia 14 marca 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Brzezińska po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2012 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S.G. na bezczynność Rady Miejskiej w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działalność Burmistrza p o s t a n a w i a : odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. S.G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę, w której przedstawił następujący stan faktyczny. Dnia 7 października 2011 r. skarżący złożył w Urzędzie Miejskim pismo z żądaniem przestrzegania prawa w projektowanym przedsięwzięciu budowy chodnika przy ul. [...] oraz zaplanowania jego budowy w przewidzianej prawem odległości 0,5 metra od płotu skarżącego. W odpowiedzi otrzymał pismo z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...], z którego wynika, że jakaś nieokreślona firma zajmuje się projektowaniem ulicy [...], opinia mieszkańców tej ulicy jest zbędna, zaś dokumentacja zostanie przedłożona do wglądu w starostwie. Tym samym właściciele nieruchomości zostali pominięci w konsultacji społecznej, wymaganej przy każdej inwestycji gminnej. Przewodniczący rady miejskiej nie poddaje pod obrady Rady Miejskiej uzasadnionej w tym przypadku skargi S.G. na naruszenie prawa w sprawie przebudowy ulicy [...]. Dnia 22 listopada 2011 r. S.G. złożył bowiem do Rady Miejskiej opatrzoną datą [...] listopada 2011 r. skargę na brak zgodnych z prawem czynności w sprawie pisma [...] z dnia [...] listopada 2011 r. Zarzucił, że Urząd Gminy naruszył obowiązujące przepisy prawa w sprawie przebudowy ul. [...]. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska podała, iż dnia 22 listopada 2011 r. do Biura Rady Miejskiej wpłynęły dwie skargi S.G., w tym jedna skarga z dnia [...] listopada 2011 r. na "brak zgodnych z prawem czynności w sprawie pisma [...] z dnia [...] listopada 2011 r." Pismem z dnia [...] listopada 2011 r. Rada Miejska zwróciła się do Burmistrza z prośbą o złożenie stosownych wyjaśnień i odniesienie się do zarzutów skargi. Sporządzono również pismo adresowane do Komisji Porządku Publicznego i Praworządności z prośba o zajęcie stanowiska w niniejszej kwestii oraz pismo do autora skargi informujące o sposobie jej rozpatrzenia. Pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] Referat Infrastruktury Technicznej, z uwagi na niejasną treść skargi, zwrócił się do skarżącego z prośbą o uszczegółowienie przepisu prawnego, którego naruszenia zdaniem autora skargi dopuścił się Urząd Miejski oraz ze wskazaniem, że do czasu otrzymania pisma wyjaśniającego sprawa pozostaje w aktach. Dnia [...] grudnia 2011 r. członkowie Konwentu Rady zostali poinformowani o skargach, które wpłynęły do Biura Rady Miejskiej i sposobie ich rozpatrzenia. Zostało m.in. odczytane pismo Referatu Infrastruktury Technicznej, w którym zawarto ww. prośbę. Z uwagi na fakt, że do dnia 14 grudnia 2011 r., tj. do dnia posiedzenia Komisji porządku Publicznego i praworządności, na którym zaplanowano rozpatrzenie skarg S.G., nie ustosunkował się on do prośby o sprecyzowanie skargi z dnia [...] listopada 2011 r., skarga ta nie została rozpatrzona. Dodatkowo dnia [...] stycznia 2011 r. Rada Miejska skierowała do autora skarg pismo z ponowną prośbą o ustosunkowanie się do wniesionej skargi. Do dnia 2 lutego 2012 r. do Biura Rady Miejskiej nie wpłynęła jasno sprecyzowana odpowiedź od skarżącego. Odnosząc się do zarzutów skarżącego dotyczących informowania o posiedzeniach Komisji Porządku Publicznego i Praworządności organ podał, iż członkowie tej komisji nie wnioskowali o obecność skarżącego na posiedzeniach, w związku z czym nie było podstaw, aby skarżącego informować imiennie o tych posiedzeniach. Z kolei sesje Rady Miejskiej mają charakter otwarty, a informacje o obradach zamieszczane są na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej oraz na urzędowych tablicach ogłoszeń. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 13 lutego 2012 r. S.G. został wezwany do usunięcia braków formalnych skargi w terminie 7 dni pod rygorem jej odrzucenia poprzez: oznaczenie organu, którego bezczynności skarga dotyczy oraz sprecyzowanie objętego skargą zakresu bezczynności organu administracji publicznej. Nadto skarżący został wezwany do wykazania, że przed wniesieniem do Sądu skargi na bezczynność skierował pod adresem organu wezwanie, o którym mowa w art. 101a ust. 1 w związku z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) pod rygorem przyjęcia, że wezwanie takie nie zostało skierowane. W odpowiedzi, pismem z dnia [...] marca 2012 r. S.G. podał, iż skarga została wniesiona na bezczynność Rady Miejskiej i dotyczy "nie dopełnienia obowiązku przeprowadzenia skargi przez organy Rady Miejskiej w terminie ustawowym." Skarżący wystosował skargę na Urząd Miejski, który jego zdaniem nie udzielił właściwej odpowiedzi. Na niestosowną odpowiedź skarżący wniósł skargę do Rady Miejskiej. Przewodniczący Rady Miejskiej nie zaprosił S.G. na posiedzenie Konwentu Rady, na posiedzenie stosownej komisji i na sesję Rady. Natomiast osobom, które w niewłaściwy sposób rozpatrzyły skargę S.G., został zapewniony udział w tych posiedzeniach, co stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skargę należało odrzucić. Badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza analiza, czy sprawa będąca jej przedmiotem należy do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Poddanie w przepisie art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych wykonywania administracji publicznej kontroli sądu administracyjnego nie oznacza, że cała działalność administracji publicznej została taką kontrolą objęta. Ograniczenie jej zakresu wynika z treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej w skrócie p.p.s.a.), który enumeratywnie wylicza formy działania administracji publicznej podlegające kontroli przez sądy administracyjne. W myśl art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Omawiana skarga dotyczy bezczynności Rady Miejskiej w przedmiocie rozpatrzenia wniesionej dnia 22 listopada 2011 r. do tego organu przez S.G. datowanej na [...] listopada 2011 r. skargi na działanie Urzędu Gminy, który miał naruszyć obowiązujące przepisy prawa przy przebudowie ul. [...]. Pismo to zawierało zarzut pod adresem Urzędu Gminy, jednakże z uwagi na treść art. 33 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), w myśl których wójt (burmistrz, prezydent miasta) wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy oraz jest kierownikiem tego urzędu, Sąd przyjął, że skierowana do Rady Miejskiej skarga z [...] listopada 2011 r. dotyczyła działania Burmistrza. W rozpatrywanej sprawie zasadniczym zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia przez Sąd było to, czy skarga na bezczynność rady gminy w przedmiocie rozpoznania skargi na działalność wójta (burmistrza, prezydenta miasta) podlega kognicji sądu administracyjnego w świetle brzmienia art. 3 § 2 p.p.s.a. Postępowanie w sprawach skarg i wniosków zostało uregulowane w dziale VIII kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), którego rozdział 2, obejmujący przepisy art. 227 – 240, normuje postępowanie skargowe. W myśl art. 227 k.p.a. przedmiotem skargi może być zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Przepis art. 229 k.p.a. wskazuje organy właściwe do rozpatrywania skarg dotyczących zadań lub działalności wymienionych w nim organów, jednostek organizacyjnych i innych podmiotów, o ile przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpatrywania skarg. Stosownie do treści art. 229 pkt 3 k.p.a., jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpatrywania skarg, organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, z wyjątkiem spraw określonych w pkt 2 tego przepisu (zadania zlecone z zakresu administracji rządowej) – jest rada gminy. W postępowaniu skargowym uregulowanym w dziale VIII k.p.a. nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, w szczególności nie kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej. Stosownie do art. 237 § 3 k.p.a. o sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego, przy czym elementy składowe tego zawiadomienia określa art. 238 § 1 k.p.a. Nie służy na nie skarga do sądu administracyjnego, nie jest ono bowiem innym niż decyzja czy postanowienie aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego, t. II, Zakamycze 2005, s. 544-545). Tego typu akty lub czynności muszą spełniać następujące przesłanki: nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, są podejmowane w sprawach indywidualnych, muszą mieć charakter publicznoprawny, dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ostatnia przesłanka oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem lub zaniechaniem określonego działania organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006, s. 29-30). Zawiadomienie z art. 238 § 1 k.p.a. nie posiada tej ostatniej cechy, co przesądza o niezaskarżalności tego typu czynności. W orzecznictwie sądowym panuje ugruntowany pogląd, iż tryb "ogólnoskargowy" (art. 221–240 k.p.a.) jest samodzielnym, jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, które kończy się czynnością materialno-techniczną (zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi). Skarga z art. 227 k.p.a. jest odformalizowanym środkiem ochrony różnego rodzaju interesów jednostki, nie dającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, tj. postępowania odwoławczego lub postępowania sądowoadministracyjnego (wyrok NSA z dnia 1 grudnia 1998 r., III SA1636/97, LEX nr 37138; postanowienie NSA z dnia 21 listopada 2000 r., III SAB 108/99, LEX nr 48017; postanowienie WSA w Rzeszowie z dnia 25 lipca 2005 r., I SA/Rz 117/05, opubl. OwSS 2006/1/26, LEX nr 165846). Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych (postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 1999 r., III SAB 7/99, opubl. ONSA 2001 r. nr 1 poz. 27, LEX nr 40203). Z powyższych rozważań wynika, że zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi wniesionej w trybie przewidzianym w dziale VIII k.p.a. nie mieści się w katalogu aktów i czynności wymienionych w art. 3 § 2 pkt od 1 do 4a) p.p.s.a. Oznacza to, że ewentualna bezczynność organu w przedmiocie rozpatrzenia tego rodzaju skargi również nie należy do zakresu właściwości sądów administracyjnych, bowiem właściwością tą objęta jest bezczynność organów administracji publicznej jedynie w przypadkach określonych w pkt od 1 do 4a) omawianego przepisu, co wynika wprost z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W świetle powyższych okoliczności skargę należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem skarga podlega odrzuceniu, gdy sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.